对地方政府发债难题待解的调研思考

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1、对地方政府发债难题待解的调研思考2009年3月27日，总量为30亿元的2009年****自治区政府债券（一期）作为首期地方政府债券由财政部代理公开招标。自此，总额为2000亿元的地方债陆续开始发行。那么，此举是中央将放开地方政府发债的积极探索，还是迫于当前扩大内需背景下缓解地方资金困难的无奈之举？人们将拭目以待。但是，不管怎样，此次地方债的发行，还是具备了某种特殊的含义，在某些方面取得了实质性的突破，或许将开创我国地方政府发行债券的新纪元。如在预算管理方面，地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使

2、用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。而允许届时还本确实存在困难的地方财政，经批准后可按一定比例发行1年～5年期新债券的规定，也为地方政府发债的常规化预留了足够的空间。　　然而，与发行前的轰轰烈烈形成鲜明对比的是，地方债上市以后，二级市场反应冷淡。究其原因，除了市场普遍认同的利率、“流动性折价”等因素以外，地方政府对债券的承载能力以及地方政府过去的债务情况也是投资者在选择地方债时考虑的因素。因此，从当前我国地方债发行的现状和遭遇看，建立地方政府发债

3、的常规机制，将面临两大难点与考验：　　一是地方债难以从根本上解决地方政府财政困难窘境。目前我国地方政府收入的主要有：税收、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入和转移性收入等。当收入无法满足支出需要时，地方政府只能借助于债务融资。1994年分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，但在事权划分方面只作了原则性的规定，各级政府的支出责任划分也比较模糊。于是，在政策执行过程中，财权逐层上收，事权逐层下放，而转移支付制度尚不完善，导致的结果便是地方政府，尤其是县乡基层政府收支缺口不断加大，财政

4、自给率低下，县乡财政困难现象愈发凸显。据统计，地方政府的财政自给率总体上呈下降趋势，由1993年的102%下降到2005年的59%，其中省级财政自给率从1993年的68%下降到2005年的57%，县级从1993年的77%下降到2005年的47%，乡级从1993年的140%下降到2005年的77%。因此，发行地方债对收支缺口如此之大的地方财政，尤其是县乡财政来说，无异于杯水车薪，治标不治本。而地方债本身，也难堪其重。　　二是地方政府庞大的存量债务隐藏着巨大的财政风险，成为地方债持续发行的巨大障碍。尽管我国《预算法》

5、明确规定，地方政府不得举借债务，但事实上，由于收支矛盾突出，各地区、各层级的地方政府都不同程度存在着举债行为，且其所负债务种类之多、负担之重问题，已经十分严重。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。据统计，陕西省2007年底债务总额达1272亿元，相当于其当年国内生产总值（gdp）的23.2%，其中直接债务886亿元、担保债务345亿元、政策性挂账约40亿元；河南省2007年底债务总额为2171亿元，占gdp的14.5%，其中直接债务1805亿元、担保债务158.2亿元

6、、政策性挂账208亿元。因此，有学者估计，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年gdp的16.5%、财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%。如此巨额的债务负担，大大削弱了地方政府的偿债能力，财政风险也因此不断加大，严重制约了地方经济社会持续、健康、和谐发展。正如国务院发展研究中心的一份报告指出，地方政府债务风险已经成为威胁我国经济安全的头号杀手。　　从国际经验看，地方政府发债是市场经济国家的一种普遍现象，债务已经成为地方政府融资的重要和资本市场的有机组成部分，即便是发达经济国家也不例外

7、。我国是市场经济国家，实行的是分税制财政体制，一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立。当地方经常财政收入不能满足地方支出需要时，允许地方政府债务融资具有一定的合理性和必要性。但在我国，要真正建立起公开透明的地方债制度，上述两大难题必须先行求解，这是地方债务制度顺利实施的前提条件。　　首先，要建立健全财力与事权相匹配的财政体制，降低地方政府对债务的依赖度。财政收入方面，要着力抓好地方税制改革，把地方税制的改革和完善作为下一步税制改革的重要内容，在继续完善共享税制度的同时，努力构建更加科学合理的地方税制体系，为地方

8、政府履行自身职责提供更为坚实的财力基础；财政支出方面，要合理界定并明确划分中央与地方的事权和支出责任，针对农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，要将相关支出责任适当上移。与此同时，要转变地方政府职能，廓清政府与市场的边界，规范政府支出范围，切实解决政府越位问题，提高政府资金使用效率；转移支付方面，要加大转12全文查看移支付的力度和规模，优化转移支付