农民工养老保障制度的模式及其理论评述

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1、农民工养老保障制度的模式及其理论评述摘要：农民工是中国特色“二元”经济发展的特殊群体，为中国经济发展的城市化、工业化做出了特殊重要贡献，农民工养老保障制度对形成真正统一的劳动力市场、建设更加符合市场经济体制的城乡社会保障体系有重要影响。本文评述了现有农民工养老保障制度研究，对现阶段农民工养老保障制度实践模式及运行困境进行理论分析，说明现有对农民工养老保障制度的研究依然停留在对不同社会群体实行分别或分割的养老保险覆盖，现行制度模式并没有打破城乡分割、地区分割的养老保障覆盖“二元”体系。本文提出农民工养老保障制度模式应建

2、立在养老保险关系可以跨地区、跨部门转移的城乡养老保险一体化制度安排框架下。关键词：农民工；养老保障制度模式；理论评述；一体化制度安排农民工是中国工业化、城市化与农村人口非农化没有同步发展的历史条件下产生的一个独特的社会群体，为中国经济转型期的城市化、工业化发展做出了特殊的重要贡献。根据国家统计局最新的统计资料，2007年外出务工的农民工人数达1.36亿，加上在乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数超过2亿人。但农民工养老保险参保率低，农民工养老保障缺失严重，农民工群体近乎游离于现有城乡养老保障制度之外，已经严重制约农村

3、劳动力转移和城乡劳动力市场一体化的形成，是影响中国社会保障事业的关键性问题。本文对现有农民工养老保障制度研究做一综述，并对现阶段各地农民工养老保障制度实践模式及运行困境进行理论评述，从理论上阐释外出就业的农村劳动力迁移与养老保障制度的相互影响，为利于城乡养老保障制度一体化安排建设提供理论分析依据。一、农村劳动力转移与养老保障制度中国经济结构，如产业结构、就业结构和城乡结构等，都表现出了从二元经济向一元经济加速转变特征，在经济发展经历刘易斯转折的阶段（蔡昉，2007），劳动力养老保障制度同劳动就业制度和户籍制度一样，是

4、促进劳动力市场成熟、减少城乡劳动力转移障碍、提高劳动力资源配置效率促进公平及统一同等重要。农村劳动力转移对养老保障制度影响表现在：一方面农村劳动力转移点来临意味着实现更加普遍的就业成为可能，更多的农村劳动力可以通过在生产效率更高的非农部门就业为社会保障福利体系贡献剩余；另一方面，也意味城乡关系会由此发生根本转变，使得非农部门的发展有可能支持城乡一体化的社会保障体系。与此同时，农村劳动力及其人口迁移导致农村老龄化程度比城市严重，2000年农村人口老龄化水平是7.5%，而城市只有6.4%（王德文，2005）。农村家庭依靠

5、土地养老的功能逐渐弱化，农村劳动力转移对农村家庭结构和家庭养老功能的影响将更加突出。养老保障制度对农村劳动力转移的影响可以从两个方面分析：一方面，如果把农民工养老保障缺失或难以获得理解为就业待遇差，那么不适应的农民工养老保障制度就会增加农村劳动力流动的成本，制约农村劳动力向城市和非农部门的转移，成为农村劳动力流动和人口迁移的制度性障碍；另一方面，劳动力市场从分割转向一体化，是劳动力市场发育完善和提高劳动力市场效率的过程（蔡昉，2007），而外出转移农民工养老保障制度的缺失或分割状态会产生劳动力市场分割固化效应，延缓劳

6、动力市场一体化的进程，不利于劳动力市场发育，进而会制约到农村劳动力向城镇和非农部门的转移。因此，养老保障制度模式与农村劳动力转移相互影响、相互作用。由于中国养老保障制度存在不同的养老保险制度设计针对不同社会群体的保险覆盖，目前有针对城镇居民的城市社会养老保险制度安排、针对农村居民的农村养老保险和以农民工为主的流动人口养老保险制度，形成了城乡社会养老保障的“三元结构”。制度安排本身形成了劳动力养老保障制度对不同社会群体的分割，这种分割效应会固化已有制度安排，造成不同群体之间劳动力资源流动和市场配置效率低下，不同制度之间

7、协调的社会成本和管理成本巨大，对劳动力流动和城乡统一的劳动力市场的形成与完善形成了障碍，尤其是不利于农村劳动力转移，也不符合成熟的劳动力市场的要求。这一点可以通过对现有农民工养老保障制度研究和现阶段各地农民工养老保障制度实践模式及运行困境的理论分析得到说明。二、农民工养老保障制度研究的观点综述（一）关于制度安排的讨论鉴于中国农民工数量规模庞大，随着城市化、工业化经济的进一步发展，转移就业的农民工养老保障对建立可持续中国农村养老保险制度和农村社会稳定有极大影响，农民工养老保障已经成为理论界和政策研究者关注的焦点。主张分

8、类、分层次参加的有，郑功成（2001，2002）认为，对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择，对农民工进行适当分类。对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会养老保险体系；