基层审计机关发挥审计预防功能的实践探索

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　　基层审计机关发挥审计预防功能的实践探索慈溪市审计局　　“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”，审计监督最终目的是通过发挥预防、提示和抵御功能来减少隐患，降低问题发生的概率，促进被审计单位抓整改建制度促规范，提高领导履职能力和单位的经济运行管理水平。无论是国家审计还是内部审计，都要更多地进行预防性纠错堵漏，所以从某种角度来说审计更是一种预防一种保护。　　那么如何更好地发挥审计的预防功能，它的实现路径又有哪些呢？基层审计机关慈溪市审计局通过多年的实践探索，形成了一套较有成效的实际做法。　　一、清单示例——明确告知哪些是问题　　（一）出台《慈溪市经济责任审计问题清单制度实施办法》。针对审计过程中同类问题反复发现、整改不力以及新任领导干部履责经验不足、政策不熟等问题，慈溪市从2014年开始探索实施领导干部经济责任审计“问题清单”制度，其主要做法是：　　1.严查细摆，履职问题条目化。梳理分析近几年审计发现的典型性、重点性、多发性问题，从财政预决算管理、工程管理等9个方面，细分85个具体问题，汇总生成一份详尽的“问题清单”，用于被审单位自查自纠和拟提任领导干部任前告知。　　2.即知即改，查纠过程项目化。坚持项目化抓落实，通过事前发放、事中自查、事后备案，推动问题有效整改。同时注重关口前移，将“问题清单”发放给拟提任领导干部，督促种好“责任田”。　　3.跟踪问效，结果运用实效化。不定期开展“问题清单”整改情况抽查，对自查自纠不力、隐瞒、重复犯错出现同样问题的，按照相关规定从严追责。同时，结合市委书记党建约谈和经济责任审计反馈工作，对“问题清单”自查和整改情况进行提醒督促，对“一把手”触动很大。 （二）打造问题清单升级版——责任清单。编印《慈溪市领导干部经济责任审计责任界定与示例参考》读本，正式纳入慈溪市干部培训教材体系。宣传读本围绕领导干部经济责任审计中的责任认定，明确责任界定原则和免责事项，按照单位性质分为镇（街道）、市级部门、企业三大类分别列示定责问题清单，同时收录了近几年慈溪审计中发现问题为主的案例分析18则，突出图文表达，直观浅显地反映领导干部经济责任审计定责问题清单相关内容，便于被审计单位和领导干部阅读、参考和使用。　　（三）取得实效。　　1.规矩意识明显增强。清单制度对不同单位、不同岗位可能出现的经济职责履行不规范问题进行了明确界定，进一步强化了领导干部的规矩意识和民主集中制意识，促进了决策执行的制度化、规范化，两个清单预警作用明显。　　2.整改效果显著提升。条目式清单简明扼要、一目了然，有利于对照检查整改，减少了“查了再改、改后重犯”现象。　　3.制度篱笆逐步扎牢。清单制度实行后，各地各部门对内部监督尤其是财务管理的把关更加严格规范，出台了更加完善的财务管理制度和重大经济事项决策制度，有效防止了因政策业务不熟悉导致的经济责任风险，起到了“整改一条、规范一片”的效果。　　二、预警函告——从点到面的自我纠错　　2014年开始，慈溪市审计局在探索审计价值提升途径和方法过程中，着力强化“点线面”建议、预警、参谋三项载体，创新推行“审计预警函”、“审计意见建议函”和“审计整改函”三函机制，有效促进审计对象完善治理，提升审计价值。2015年制定了《慈溪市审计局审计业务公函规定》，重点对三张函使用进行了规范和推广。　　一是审计预警函，发挥审计预防功能。主要针对审计过程中发现的具有倾向性、普遍性和苗头性问题，敦请各有关单位引起重视，切实加强预防监管，消除隐患，防患于未然。 　　二是审计意见建议函，发挥审计揭示功能。审计发现工程管理、内部控制等方面存在问题较多的单位，向特定对象提出有针对性的意见建议，督促相关单位完善内部控制，加强管理，防范风险。　　三是审计整改函，发挥审计抵御功能。主要对审计报告和专项审计调查中涉及多个部门、比较难整改、需要部门联合整改的事项向相关单位发出的整改意见，督促相关部门形成整改合力，扎实推进审计整改并取得实效。　　上面三张函通俗化，归纳为疫情发布、开出处方、巩固疗效，效果最明显的当属审计预警函，因为它是以点对面的，有辐射效应，范围广。其他两张函主要是点对点的，针对特定对象。　　审计预警函的适用范围：必须是审计或审计调查中发现的具有倾向性、普遍性和苗头性问题，问题非一家被审单位所特有，其他地方、单位也可能会出现；预警的面比较广，涉及多地多部门。　　审计预警函的发布渠道：通过政府X站——慈溪党政信息X等载体向镇（街道）和市级部门等单位发布。　　审计预警函的内容采集：一般须跳出单一项目实施，在提炼问题的同时需要收集有关部门的综合情况，进行政策研究，分析问题的影响面，由审计组提出或审计业务会议上商定。　　审计预警对内审机构的带动效应：一是试点预警向内审同步项目的转化。如2014年-2015年实施的全市成人学校运行情况审计调查，从试点预警到与镇街道审计所布置开展同步审计项目，实现双赢，效果显著。查明一些学校及有关人员存在严重违反财经纪律问题，出具了6份移送处理书，有关涉及个人违法案件已立案查处；向18个镇、街道发出审计意见建议函要求加强对成校的预算管理，推动出台制度23项；审计调查报告、审计专报获得领导批示；二是预警内容主动列入内审项目。如前两年农贸市场审计问题多发，某镇及时将该单位纳入年度内审计划，发现有同类问题进行内部处理，也避免国家了上级监督部门可能追责的后果。　　三、推动制度设计——高层次系统堵防　　推动制度的设计、完善和政策废改立，从审计的角度发现问题，查找规律，为体制机制的改善作参谋，更能体现审计在国家治理中的基石作用。 　　（一）低阶层面，促进被审单位制度健全。对审计发现的问题深入分析产生的原因和后果，立足于帮助被审单位建立健全各项规章制度，加强内部管理，从根本上加以解决，使之不再有重复发生的可能。对涉及典型性、普遍性、倾向性问题，及时向单位领导提出审计依据和可行性建议，为领导决策提供服务。到一个单位审计，不管问题多少，性质严重程度，都要有所值有建议，有帮助有促进，不强求大案要案或移送追责。内部审计在这方面可以发挥更多作用。　　（二）中阶层面，推动本地区党委、政府、市级部门政策完善。站在党委、政府宏观管理的高度，从体制、机制、制度、政策等方面去查找问题和分析原因，充分发挥审计预防功能。有些项目审计看到的问题，其实只是现象，对被审单位不一定是问题，但是不合理不规范易引起廉政风险；有的问题不是一个单位能解决的，是系统性问题，需要采取自上而下的制度政策解决。　　如：在2014年度财政同级审中审计发现行政事业单位闲置房产管理中存在闲置浪费、管理系统信息失实等问题，及时向市委市政府上报了审计专报，促进市财政采取了“推进房权证办理”、提出“闲置资产处置方案”、“强化行政事业单位资产管理系统管控”、建立资产“公务仓”等多项措施。在八项规定实施时建议推动实施公务卡改革制度、公款竞争性存放等管理制度，促进全面建设“阳光财政”。　　（三）高阶层面，放眼宏观追求高层次的政策修补。如慈溪政策审计在理念上不仅注重本级政府政策的废改立，而且争取促进上级政府政策的废改立，努力发挥审计更大的价值作用。根据农机系统政策审计上报的《审计反映：农机购置补贴政策存在三大问题尚需精准施策》专报，被省办录用并报中办。撰写的审计专报《福利企业政策偏离助残目标》，经省政府信息刊物采用后，又被国务院办公厅专报单条录用，并获得了国务院领导的批示。　　四、培训辅导——做政策法纪有力传导者　　加强教育培训，提高干部履职、管理、法纪意识，有效防范各类问题的发生，各个层面需求很大。在慈溪，审计部门就担当了这样一个政策法纪的有力传导者。 　　（一）组建青年讲师团。慈溪市审计局通过招募专门成立了“青年讲师团”。8名审计干部经过梳理各自专业特长、精心准备课程，报名并通过审核成为青年讲师团成员。讲师团成员推出审计项目质量控制等12项宣讲课题，参与“审镇共建”、“知行学社”等活动，根据有关单位邀请，不定期赴镇（街道）、市级有关部门、企业等单位开展专题讲课、咨询辅导等工作。　　（二）开展全市多层次的培训服务。体现为：一是受训人员面广。涉及镇（街道）、市级部门“一把手”、新提任领导干部、财务内审人员、村干部等。二是内容丰富。包括领导干部履行经济责任、政府投资建设项目工程管理、财经知识、内部控制等多个专题培训讲座。三是频次比较高。在相关培训中，分发审计宣传资料，如《审计法规制度汇编》等，为领导干部正确履行相关经济责任提供指南和参考。　　（三）点对点开展审前咨询服务与审后培训教育。根据被审单位需要开展审前咨询服务，把问题摆出来，共同来审核把关。对问题多的、规模相对大的单位，进行专题培训辅导，通过举一反三，促进同类问题自查自纠。如通过“审计与部门共建”活动、审计整改专题督促、内部审计指导、上门授课等配套服务，帮助教育系统完善制度、强化内控、规范财政财务管理、促进党风廉政建设。　　五、导入经责审理念——更好体现全过程预防服务　　经济责任审计经过多年的发展，理念相对更为先进，内容更为丰富，结果运用更充分，能更好体现审计的预防功能，所以在内审工作中要导入经责审概念。　　（一）经责审的程序、制度设计体现了预防作用。如对新任领导干部进行任前告知，书面方式事先告知其任期内应当履行的工作目标责任、经济决策责任、经济管理和监督责任、廉洁从政责任等。年度报告要求被审对象时常报告履职情况、经济管理行为规范程度；结果运用，也可能影响个人升迁，相对更有震摄力和警示作用。 　　（二）经责审内容体现了全方位预防要求。经济责任审计的内容要求我们摆脱原来习惯性的纯粹的查账，审计着力点也从资金主线转向权力运行主线转变。内容上有新的拓展，如重大事项议事规则、政策执行、三重一大决策、机构编制管理审计等。所以对内审来讲，按照省内管干部经济责任审计规定要求，选准对象认真真做一两个有影响力的项目，可以起到查一个单位、教育整改一片的效果。（三）强调更加注重业务经济活动的审计。现代管理审计要求关注组织治理、内部控制和风险管理问题，从业务活动和管理职能两个方面开展内部审计。国家审计在探索以权力清单、三定方案、单位工作职责为切入点深化审计工作。审计是独立的，但不是孤立的，预防工作从来不是单兵作战，要加强协同、互动，所以要树立“大监督”意识，善于借道借力，国家审计和内部审计要加强与其他监督主体、职能管理部门的协作，才能共同守护好经济社会健康运行的防线。