制度背景下的监督效用

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1、制度背景下的监督效用让我先从身边的一个实例说起。一个小区物业管理公司管理着十几个住宅楼，其中一座住着大学教职工约150户。他们不满意小区的脏乱差和无秩序，比如空闲房间的门窗未关好，刮风季节乒乓乱撞，既产生了噪音，又损坏了玻璃；还比如小区收取“绿化费”，但居民未见绿化却见有限的空地上被铁栏围成了收费停车场；还有收费混乱无据；水电天线等设施的故障不能及时维修等等。居民与小区管理者交涉，无效果；居民找到小区的上级管理部门，他们来检查了一次，对脏乱差罚了款，可是罚款后脏乱差仍然继续；居民又找到电视台给小区曝了光，也不见明显改进。最后，居民只好找到楼房所有者单位，某所大学的房管处请求

2、处理，房管处的反应是：你们到处告人家，已经破坏了两家关系，我们出面也是无济于事。在住户的再三要求下，大学房管处还是和小区谈了楼前垃圾的问题。三个星期以后，垃圾清除了，但绿化仍然拖着，空地不绿化，又自然变成了垃圾场兼停车场。于是，这场监督行动绕了几个弯，在试过了各种可能途径之后，又回到了原来的起点上，它没有能推动任何长期稳定的进展，基本上以无效而告终。经济学通常用成本过高解释上述过程--如果监督的付出大于它所能带来的收益时，监督就难以实行。这是在监督发生之前的理性计算，它能解释人们要不要实施监督行动，即监督会不会被人们选择的问题。我们这里的案例有所不同：第一，查处效果甚微或只

3、有暂时性，难以取得稳定的成果，查一次略有收敛，不查又恢复原样，这说明在告状和检查之外，对损害正当利益的行为约束无力，而我们要讨论正是这种非突击性的常规监督；第二，居民已经投入成本---他们自发组织起来，开会集中意见，选出代表，写出意见书，经所有的人通过、修改、签名，确定送交部门，居民花时间，付路费......，总之监督已经开始，而且在人们的预期中它应当起到作用，但事实却不是如此。当然我们可以说，居民事先没有监督实现的费用究竟有多大，是属盲目行动，但是《小区服务手册》说他们有这项权利，为什么改进工作的建议不被重视，明文规定的权利不能有效使用呢？是什么东西阻止了他们的行动的预期

4、效用，从而使得合法监督行动的效果相当有限？成本高实是监督失败的原因之一，但我们更感兴趣的是成本高的原因。这场不成功的监督行动反映了我们社会中监督者与被监督者结构关系的某些特性，它提示了对于权利（以及权威）的制度化确定中存在着若干不平衡现象，这些特性妨碍着监督者和被监督者之间形成有利益约束的关系，这种现实对监督后果提供的反向激励常常超出人们的理性预期。个人权利和组织（单位）权利在上面的实例中，住户虽然构成了一个利益共同体，但他们集体向小区提出要求，仍不能算是“有组织地”上达方式，对于小区来说，由产权所有者——大学房管处和小区管理处之间的往来才是两个“组织”之间的正式交涉，他们

5、认定，单位比住户自己有着更权威的代表资格，单位代表住户比他们自己代表自己更为正式，虽然住户才是主要的利益牵涉者（他们当中已有很多人购买了住房的产权或部分产权）。小区认为，即使是在房屋全部售出后，有关的管理事项（比如修缮，比如送天然气）仍须由大学出面和小区联系，“我们只是组织对组织，不对个人办公”［1］，显然，在这里，“公”意味着单位代表居民的地位和资格，只有单位才能使他代表的集体有“公”的标签，使它变成一个有共同问题的组织集体，否则他们不能被视为办公的对象获得与组织同等的对待。这反映了我们社会中的一个制度化行动规则：单位（组织）权利相对于个人权利有明显的优先地位和权威性，前

6、者被广泛接受为有资格的，受重视的、正式的工作角色，而后者只是一种组织以外的分散意见，虽然他们在程序上合法，仍不可和单位意见的分量同日而语。这种规则说明了在我们的安排中，组织（行政）身份是体制内交易（含工作监督）资格的条件。这项条件把许多利益相关者的权利排除在监督工作之外，充其量，他们只有反映意见（提供信息）的作用，不能参与处理事务，更不能决定处理的结果。虽然，小区居民的住房管理和付款方式已经独立于（脱离）单位，但是他们的权利并没有得到相应的授予。我们还可以在社会中看到这种现象的扩大形式：明明子公司已经脱离了母公司，但是劳动局根本没有把子公司当成一个独立的法人、各种劳动关系都

7、要求他们回去找自己的行政“上级”来办理，诸如计划生育、卫生达标等杂事，有关部门都要求上级单位负责，而已经独立的子公司到哪里去找“行政上级”呢？［2］上述规则对于监督的实现有着重要意义，因为它在利益相关者之间造就了权利义务的不平衡关系——不能使一方对另一方的违约行为实行约束。按照现在的物业管理规定，消费者（住户）向小区缴纳的费用已经包括物业管理的各项成本——成员薪金，水电气消耗，绿化，保安，卫生，存车，天线，水泵，电梯运转，房屋维修，……由使用者承担费用说明住户是物业公司服务的“购买”方，物业公司是“受雇”、“出售”