中国农村社会保障的制度变迁（1949~1999）(1)

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1、中国农村社会保障的制度变迁（1949~1999）(1)摘要：本项研究通过对农村经济与家庭、土地、集体、市场、社会诸多保障制度的历史考察，将新中国成立50年以来中国农村社会保障制度变迁过程划分为集权化保障、分机化保障、制度化保障三个阶段，并对各个历史时期下的各种保障制度的形式及其特征、绩效作了较为详细的研究，为建立与目前农村生产力发展水平以及各方面的承受力相适应的多层次保障体系，提出具有可操作性的政策建议。　　社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务和采取的措施。社会保

2、障水平及保障模式受国家的组织和资源情况制约。我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了建国以来实施以选择性的剩余福利模式为主体的社会保障制度。90年代城乡最低生活保障制度的施行，标志着我国以选择性的制度福利模式为主体的社会保障制度开始确立。我国现代社会保障制度刚刚开始建立，特别是农村还难以适应，如何推动农村社会保障工作是各级政府面临的难题。　　（一）集权化保障阶段（1949－1977年）：服从工业化积累资金的需要　　新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的

3、时候，有获得物资帮助的权利”的规定，逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。“文化大革命”时期，已经基本社会化的城镇社会保障体系遭到破坏，企业与农村集体一样承担起了低水平的保障功能。计划经济体制下，我国实行中央两度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障制度具有集权特征。此时期我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均

4、无权享受。　　1.中央集权机制在社会保障中的集聚效应与信息障碍。我国计划经济体制是中央政府及美职能部门掌握重要经济资源并作出经济决策的集权制度，中央集权体制有利于国家集中资源进行重点经济建设，也有利于解决突出的社会保障问题。然而由于保障渠道单一，其他社会主体缺乏参与的能力，严重影响了社会保障功能的正常发挥。　　（1）全民性的剩余福利。我国实行的社会救灾制度是一种全民性的剩余福利，它主要是针对严重的自然灾害采取救助措施，力求在短时间内迅速解决灾区人民的基本生活问题，具有补偿性药功能。我国地域辽阔，自然灾害发生

5、频繁，且具有地域性特征。建国以来，我国投入了大量的人力、物力和财力对全国的大江大河进行了综合治理，兴修了包括水利、林业、农业、地质等各个方面的防灾工程与设施，建立了包括地震、水利、海洋、气象等各个方面的监测、预报、报警系统，有效地增强了防灾抗灾能力。国家不但以其集中的资源在防灾方面发挥了主导作用，而且在抗灾方面也解决了各地区无力抵御的严重自然灾害。通过国家的救济扶持，基本解决了灾民保障生活、恢复生产的需要基本避免了旧中国灾荒现象的发生。　　（2）农业危机问题。集权体制在信息传达和改革调整等方面的滞后，制约了

6、社会保障职能的选择。例如，大跌进对知为了以组织和动员的方法来实现农业的发展，最初的人民公社制度用平调生产队的劳力和财物大办社有经济，并实行工分制和供给制相结合的分配原则。“大跃进”和“公社化”为了推进农村生产集体化而实行生活集体化，以“吃饭不要饯”为口号，大力发展公共食堂。农村也实行粮食日。粮供给制度。农村公共食堂被认为是人民公社的政治、经济、文化核心，实际上这种控制生计收入分配的制度是为商征购服务的，是集体经济对家庭经济最后的挤压，只不过“搭使车”行为难以抑制，反而浪费粮食，最终演变成免费供应食物的假象。

7、限制家庭自留养殖实际上减少了农民食物来源，也造成了粮食需求的猛增，构加剧了农业危机。由于人民公社制度的激励降低和管理混乱，我国农业生产从1959年开始衰退，但在政治压力下，农民缺粮的呼声事前被认为是少数阶级敌人的捣乱，事后被认为是自然灾害的影响。此时，在浮夸风的影响下，国家一方面仍然保持了高征购指标，一方面仍在大量出口粮食，终于导致了1959一1961年全国性的三年困难时期。由于体制原因而造成的信息传达和政策调整的滞后，使我们付出了更高的代价。更为值得注意的是；人民公社后农村实行的“依靠群众，依靠集体，生产

8、自救为主，辅之以国家必要的救济”的集体保障制度，保障能力十分有限。1958－1962年，政府农村救济资金每年少于45000万元，农业人口每人每年仅合0.8元左右，而粮食短缺地区粮食的集市价格每公斤高达2元一4元。集体单位单位内部的公益金也并不能成为对饥饿的农民提供有较援助的另一个来源，1960年全国农村公益金总额只有37000万元，这是为实现工业化牺牲农村利益的结果。2.集体经济破坏了农村传统的家庭经济保障功能。