我国实施产业分类监管、防止重复建设的基本思路

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1、我国实施产业分类监管、防止重复建设的基本思路内容摘要：针对自然垄断性产业、资源性产业和非资源性竞争产业的特点，分别提出了监管思路和政策建议。自然垄断性产业监管的重点是逐步打破垄断、培育适度有效的竞争、完善监管体制以及建立和完善相关法律法规体系。资源性行业监管重点是完善规制制度，强调执法能力以及协调处理宏观调控和规制的关系。非资源性竞争产业的监管重点是放松经济性规制，加强社会性规制，完善市场退出机制，加强执法及政府信息指导和服务职能。关键词：产业　　重复建设　　分类监管　　一、对自然垄断性产业领域监管

2、的基本思路　　（一）对自然垄断行业规制的国际经验与发展趋势　　从国外一些发达国家的实践来看，自然垄断行业在发展的一定阶段也会出现重复建设。主要表现是：在行业发展初期，诸多企业自由竞争，会出现一定的重复建设现象。例如，从1865年开始，美国铁路运输业发展步入“黄金时代”，众多的铁路公司之间竞争激烈，有时甚至在两个城市间修建两条或者更多的铁路。在过度竞争状态下，铁路公司之间经常开展恶性价格战。另外，在投资回报率价格规制下，垄断性企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激，以保证在既定的投资回报率下，获得较多的绝

3、对利润。这种过度投资实际上也是一种重复建设，它导致了产能的过剩。例如，一些发达国家的电力企业宁愿自己新建电厂和电网，也不愿向别的企业购买电力。在经济规制下，这种现象无法避免。还有一种情况，即在放松经济规制、引入市场竞争后，新进入企业和行业内原有企业将扩大投资规模，积极进行网络建设，从而产生了重复建设现象。例如，美国放松经济规制后，民航业曾一度出现120多家航空公司竞争的局面。　　针对重复建设中的问题，美国采取的解决措施：一是强化经济性规制。如1887年颁布了州际商业法，并设立了“州际商业委员会（ICC

4、）”，开始对铁路进行经济规制，重点是使铁路运输价格“合理与公正”，抑制重复建设。二是促进并鼓励行业内的适度竞争。如民航业通过竞争，初期进入者大多被收购或淘汰，使民航业的市场集中度逐渐提高。　　可见，自然垄断行业也会产生过度重复建设，特别是易发生在行业发展初期以及规制放松的过程中。解决的方式是合理规制和促进竞争。　　（二）我国自然垄断行业规制改革历程与现状　　改革开放以来，我国自然垄断行业逐渐放松了经济规制，积极推进改革，建立并逐步完善对行业的监管制度，取得了一定的阶段性进展，而且改革步伐仍在加快，逐

5、步放松经济规制的趋势比较明显。　　但是，到目前为止，我国这一产业领域基本上仍是以经济性规制为主，行政性管制仍是主要的管制手段。在这一产业领域中，重复建设问题并不是很严重。从具体行业分析：电信业目前基本上不存在重复建设的问题。当然，不排除个别地区有电信网络的重复建设现象。在电力行业，目前电力行业投资不足是主要矛盾，重复建设问题并不是主要问题。由于电力部门长期重电源建设、轻电网建设，出现了电网建设落后于电源建设，电网结构薄弱的局面。今后相当长的时期内，中国仍将保持较高的经济增长速度。只有解决电网薄弱、电力

6、供应紧张、电价严重扭曲、电力工业投资效益不高等问题，才能实现电力业的可持续发展。　　目前，我国铁路行业仍然处于发展时期，建设和改造任务仍很繁重。行业的发展基本不存在重复建设的问题，而是建设投资严重不足的问题，特别是投融资体制存在严重障碍。公路建设2002年完成投资达3150亿元，远高于铁路每年500亿元左右的投资规模。铁路投资决策程序烦琐，投资风险没有明确的承担主体，投资效率低、效益差等问题也应通过改革逐步加以解决。　　分析可见，目前我国自然垄断行业整体上过度重复建设问题并不突出。存在的突出问题主要

7、集中在监管体制尚不完善、市场化改革滞后、对非国有市场主体准入的限制导致竞争不足，一些行业投资不足、经营效率低下以及社会规制较弱等方面。　　（三）完善政府监管的政策建议　　在“十五”后期和“十一五”期间，政府对自然垄断行业监管的重点，应是加快政府规制制度的改革，建立符合市场化改革要求的现代规制制度，从制度设计方面抑制重复建设。　　1.建议在“十一五”期间重新设定和实施政府对自然垄断行业的管制目标。明确其目标是逐步打破垄断、培育“适度有效的竞争”，既发挥规模经济的作用又避免过度垄断，既保持竞争活力又不出

8、现破坏性竞争，在有效竞争状态下能够保持较高的经济效率。有效竞争机制既能防止投资不足，又能防止低水平重复建设和投资过热，从而实现我国国民经济的健康发展。　　2.按照独立性、专业化和监管职能相对集中的原则组建监管机构，主要目的是将分散于不同政府部门的监管职能集中起来，尽可能避免政府相关部门的职能交叉，赋予监管机构有效的管制工具和“权责对等”的管制职能，简化程序，提高管制效率。　　3.切实转变政府的监管职能。按照管制的目标，政府应放松经济性规