略论我国金融监管协调机制的建立

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1、略论我国金融监管协调机制的建立2003年12月27日，十届人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法》，并对1995年制定的《人民银行法》和《商业银行法》进行了较大修改，对原由人民银行行使的银行业监管职能重新进行了界定、整合和划分，将其中的大部分移转给新成立的银行业监督管理委员会（以下简称"银监会"）。2004年2月1日，《银行业监督管理法》及两部银行法的修改决定同时开始实施，自2003年3月10日获准设立并于同年4月28日依据《关于银监会履行原由人民银行履行的监督管理职责的决定》正式挂牌运作后，银监会作为中国银行业主要监管者的地位至此最终

2、确立。这样，继1992年成立证券监督管理委员会（以下简称"证监会"）和1998年成立保险监督管理委员会（以下简称"保监会"），并分别从人民银行分离出对证券业和保险业的监管职能后，人民银行对银行业的监管职能也被大部分离，专注于货币政策和金融风险整体调控，从而在我国形成了"一行三会"的金融监管新格局。这样一个新格局是对我国金融分业监管体系在逻辑结构上的完善，同时也使得金融主管当局之间信息共享和监管协调机制的建立更显必要。《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》（以下简称《人民银行法（新）》）对此作了原则性规定。其中，《银行业监督管理法》第6条

3、和《人民银行法》（新）第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《人民银行法》（新）第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管协调机制的范畴：前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建，集中于信息共享；后者则是由国务院作为上级机构组织建立，覆盖范围更为广泛，涉及各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。在实际运作中，这两个不同层级的协调机制完全可能合而为一，前者成为后者的一个组成部分。事实上，早在法律作此明确要求之前，我国金融监管机构之

4、间已经存在局部的和不定期的协调努力。[1]对于分业经营和监管模式甫经确立便面临全球混业经营浪潮的中国金融市场而言，这种协调和合作是不可回避的自然选择。然而，金融产品的日益丰富、经营手段的日益多样以及由此产生的监管界限的日益模糊使得自发的低层级协调远远不能满足稳定金融市场和控制金融风险的监管要求，正式的、全面的金融监管协调机制由是也成为监管者和研究者关注的焦点。本文将从我国目前处于从分业到混业的过渡阶段这一基本定位出发，探讨主要金融市场监管实践所能提供的经验，并在此基础上对我国金融监管协调机制的建立提出一些具体建议。一、我国金融监管体制现状我国

5、的金融市场在起步后相当长的时间里采取混业经营的形式，证券、信托等业务均发轫于商业银行。与此相适应，人民银行全面负责监管各种金融机构和金融业务，扮演着全能监管者的角色。随着金融市场的发展和金融品种的丰富，混业经营所固有的风险日渐彰显，证券市场泡沫的破裂和信托投资公司在房地产市场的溃败为此提供了最好的注脚。以1992年10月证监会的成立为肇端，金融市场开始逐步转向分业经营和分业监管。在法律层面上，1995年7月1日开始实施的《商业银行法》将证券和信托业务排除在商业银行的业务范围之外，同时禁止其他机构或个人从事商业银行业务；同年10月1日起施行的《

6、保险法》规定保险公司不得经营其他金融业务，并禁止其他机构或个人从事商业保险业务。[2]1997年的亚洲金融危机使决策者进一步坚定了分业经营和分业监管的选择，体现为在1999年7月1日开始施行的《证券法》第6条种明确规定，证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营，分业管理。毋庸否认，我国金融监管体系的构建过程主要是借鉴和移植国外经验的过程，而鉴于美国金融市场的发达，也由于制度引进在语言、人员等方面存在的路径依赖，美国模式，或者更准确的说，美国自1933年《银行法》（即《格拉斯－斯蒂格尔法》后确立的金融分业经营模式，成为我们几乎直觉的选择。相较

7、于混业经营，分业经营是否更适于新兴市场或转型经济国家，迄今尚无定论，也不是本文关心的问题。本文所关心的，是监管制度与市场现实及其演变是否契合。可以肯定的是，业已确立的分业经营和监管模式有其自身的合理性和生长逻辑，不可能在短期内发生根本改变。同样可以肯定的是，金融全球化的深入和金融业全球竞争的加剧已使实行混业经营以拓展盈利空间和增强竞争力成为不可回避的趋势。与此相应，发达金融市场国家如英国、日本、日本均先后成立了统一的金融监管当局，对金融市场进行整体监管。一直高举分业监管旗帜的美国，也于1999年通过《金融服务现代化法》，允许以金融控股公司的形

8、式从事相对混业经营，并采取由中央银行牵头，银行、证券、保险监管机构各自负责监管金融控股公司相应业务的所谓"功能监管"（functionalregulation），并