环境公益诉讼的限制性因素考察

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1、环境公益诉讼的限制性因素考察摘要：公民诉讼的限制是美国联邦环境法上的公民诉讼制度的一项重要内容，其深刻地反应了公民诉讼的目的、本质及功用等重要问题。其内容包括：公民诉讼必须依据联邦环境法律中的公民诉讼条款依法提起；起诉前的通知程序和行政机构勤勉地执行法律可以阻止公民诉讼的提起。公民诉讼的限制的立法规定以及联邦法院错综复杂的司法实践表明，公民诉讼本质上是一种私人实施环境法律的机制。其作用是行政机构实施环境法律的一种补充。　　关键词：环境法；公民诉讼；限制　引言　　　　从世界范围看，美国环境法上的公民诉讼(citizensuit)由于其相对完善的法律规定以及深

2、入广泛的法律实践而成为环境公益诉讼制度的一种典型。公民诉讼(citizensuit)是美国联邦环境法律的一项基本制度，几乎所有重要的联邦环境法律中都包含有公民诉讼条款(citizensuitprovi，sions)。公民诉讼是指为保障环境法律的实施，公民、团体依据法律的授权、代表社会公益对违反环境法律的行政机构或私人、组织提起诉讼。其实质是私人实施法律(prjrateenforcement)，即由公民或团体行使由公权力享有的实施法律的权力。作为美国环境法的一项基本制度，公民诉讼制度的内容复杂丰富。而有关公民诉讼的限制性因素因其与公民诉讼的一些本位性问题密切

3、相关而成为公民诉讼制度的一项十分重要的内容。公民诉讼的限制是指公民诉讼的提起及实施是受到一定的限制的，包括立法的限制和司法的限制。立法的限制是指公民诉讼条款中所规定的限制公民诉讼提起及实施的因素。司法的限制是指在公民诉讼的司法实施中，法院运用法律解释机制对公民诉讼所附加的限制。司法限制主要体现为原告起诉资格(standing)问题。鉴于国内有关公民诉讼立法限制的研究明显缺失，本文重点考察立法限制问题，研究内容包括公民诉讼提起限制的立法规定、司法实践等，以期更真实地揭示公民诉讼之原貌。　　公民诉讼制度一般是通过美国联邦环境法律中的公民诉讼条款体现的。一方面，

4、公民诉讼条款赋予了普通民众提起公民诉讼的广泛的诉权；另一方面，公民诉讼条款对诉讼的提起规定了一定的限制。公民诉讼条款一般规定，公民诉讼必须依法提起，提起公民诉讼必须符合法律规定的条件，公民诉讼具有明确的可诉范围；但在法律规定的特殊情形下，即使存在符合公民诉讼条款的起诉条件，也不得依据公民诉讼条款提起诉讼。根据公民诉讼条款的规定，提起公民诉讼的限制性因素主要包括三种：公民诉讼具有明确的可诉范围；起诉前必须历经通知(notice)程序；行政机构勤勉地执行法律的行为(diligentprosecution)可以阻止公民诉讼的提起。　　　　一、公民诉讼具有明确的可

5、诉范围　　　　公民诉讼具有明确的可诉范围是指公民诉讼只能针对法律规定的违法情形提起，可诉范围是由法律明确界定的。首先，总体而言，美国联邦环境法律层面不存在一个统一的或者普遍意义的公民诉讼条款，提起公民诉讼必须依据各单行联邦环境法律的公民诉讼条款。即，如果某联邦环境法律没有公民诉讼条款的规定，就不存在提起公民诉讼的情形。比如，公民不得依据《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》(FIFRA)、《国家环境政策法》(NEPA)和《海洋哺乳动物法》(MMPA)提起公民诉讼，因为这三部法律没有公民诉讼的规定。其次，就包含公民诉讼条款的各单行联邦环境法律而言，公民诉讼必须依

6、据该法的公民诉讼条款提起。　　各单行联邦环境法律的公民诉讼条款一般都规定了明确的可诉范围，包括两类：其一是违反授权该公民诉讼条款的联邦环境法律的特定法律条款或内容的行为，比如违反《清洁水法》(Cv.TiHamook)中认为，原告必须履行起诉前的通知程序，因为它可以发挥非诉讼纠纷解决机制在处理环境争议中的作用，以此来避免司法解决。　　　　三、行政机构勘勉地执行法律可以阻止公民诉讼的提起　　　　公民诉讼条款一般规定，对于起诉通知中的违法行为，如果执法者采取勤勉的实施法律之措施，则不得提起公民诉讼。其立法目的在于，国会认为，“公民诉讼旨在联邦政府行为的‘补充’，

7、而非联邦政府行为的阻碍。”即在实施环境法律领域，占据主导地位的仍然是公权力。这意味着在公民诉讼提起之前，必须经历行政前置程序；而行政机构勤勉地执法则可以阻止公民诉讼的提起。勤勉的执法具体包括两种情形，即行政机构针对涉嫌违法提起诉讼；行政机构针对涉嫌违法做出民事或行政处罚。　　　　(一)行政机构针对涉嫌违法提起诉讼　　公民诉讼条款一般规定，如果执法者针对违法行为，在法院已经或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者守法的民事或刑事诉讼，则不得提起公民诉讼。如《清洁水法》的公民诉讼条款规定：“如果环保局局长或州政府在联邦或州的法院已经开始或正在勤勉地进行一项旨在要求违

8、法者遵守有关排污标准、限制或命令的民事或刑事诉讼，……则不得依据该