浅谈我国社区服务治理模式的探讨

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　　浅谈我国社区服务治理模式的探讨论文关键词：社区治理　组织结构　制度创新　社区服务　　论文摘要：随着我国政治、经济体制的变革及发展，我国的社区建设已经进入到一个崭新的阶段。在新的体制下，构建一套科学、有效的社区服务治理体系，完善系列制度，进而保证社区服务的质量和资源的合理有效利用，是我国亟待解决的问题。社区服务治理模式的建立，有利于理顺社区服务各主体间的责、权、利，从而达到相互协调、共同治理的目的。　　一、我国城市社区治理模式的发展回顾　　1949年中华人民共和国成立以后，为确保新生的人民政权的巩固和发展，有效地提取社会资源，促进经济尽快恢复和社会全面进步，党和政府对旧有的基层社会组织进行彻底颠覆，废除了国民党时期的保甲制度，在城市社会基层组建了形式多样的社区组织模式。1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并公布了《城市居委会组织条例》，以法律形式对居委会的性质、任务、组织结构、工作方法、经费等作了具体规定。至1956年，全国各城市都建立了居民委员会，从此这一城市社会基层组织形式正式形成。然而，随着单位制度的强化，城市社区组织的作用与单位组织体系相比便显得越来越微不足道。社区组织(居民委员会)逐渐演变成“拾单位之遗，补单位之缺”的组织。　　1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，在我国首次提出了“社区”这一概念。到20世纪90年代，政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念．结合我国的实际情况提出了社区建设的思路，随之确定了在若干城市进行试点。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(23号文件)．这也是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”随后，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参与下，我国城市社区建设由试点进入全面推进阶段。　　有的学者认为，我国的社区治理模式大致经历了以下三个阶段：政府主导的行政型治理模式、政府推动与社区自治相结合的合作型治理模式和社区主导与政府支持相结合的自治型治理模式。也有学者将这一发展过程分为两个阶段：街居制——国家行政全能主义治理模式和社区制——合作主义治理模式。 　　两种观点都反映了我国城市社区治理的发展趋势：社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织，政府组织通过授权和权力的下放，逐步将其承担的社会职能让渡给社区内的社会组织，社区自治性逐步增强。社区组织将拥有越来越多的权利和责任，政府不再需要包办社区建设中的各项事务。因此，在新的管理体制下构建一套科学、有效的社区管理体系，完善系列制度，进而保证社区服务的质量和资源合理有效利用，是我国亟待解决的问题。　　二、我国现阶段城市社区治理中存在的问题及中美比较分析　　自20世纪90年代以来，我国城市社区建设取得了很大成绩，但由于“单位制”、“街居制”的惯性，城市社区建设中还存在很多问题。美国目前已形成了较为完备的社会化社区管理模式，在社区管理中，美国地方政府、社区委员会、非营利组织、社区居民定位合理，职责明确，运作规范有序，成效明显。尽管中美两国社会制度、政府体制和运行机制及历史文化都有很大的差别，但其社会化社区管理模式对我国仍有借鉴意义。　　(一)管理部门角色和职能的越位　　我国社区工作从总体上看属于“政府主导型”模式。其主要表现为：一是“政社不分”，政府承揽了许多本不该由其承担的职能；二是仍然习惯计划经济时代的做法，将非政府社会组织作为依附于政府的下属单位，直接干预这些组织的工作。　　在美国，社区服务主要由社区非营利组织提供。非营利组织是不以营利为目的的组织，即除了营利性组织和政府机构以外的一切社会组织，也称非政府组织。社区非营利组织是致力于社会服务和管理的一种组织，是社区服务和管理的具体承担者，与社区居民关系最为密切。非营利组织一般分为董事会、执行总裁和雇员三个层次。董事会主要负责聘用执行总裁，确定组织目标．制定工作方案，监督机构运行；执行总裁负责具体执行董事会确定的工作方案，处理日常事务，拟定项目计划和预算供董事会审查；开发服务项目，筹集项目资金，管理本机构雇员，处理与各级政府和其他社区的关系。雇员是非营利组织中专职工作人员，有一定收人，但含有半志愿服务的性质，职责是协助执行总裁工作，处理日常事务。大量的具体工作是由志愿者承担的。　　(二)管理部门角色和职能的缺位 　　长期以来，社区建设被定位在街居，管理部门未能扮演好自己应有的社会管理者角色。这种角色上的缺位突出地体现在三个方面：一是对社区总体性规划不到位。在社区的政策制定、宏观规划、财政资助、组织协调等方面缺乏深人有效的研究，致使社区组织发育不全，整合社会的能力严重不足。二是对非政府组织的培育不到位。有些政府部门习惯于直接包办代替社会事务，认识不到自己的职责是培育社会及其相应的组织要素。三是对自治性组织的指导不到位。管理部门缺乏对社区内各种社会组织政策上的指导和监督，缺乏对这些社会组织开展社会服务的引导和规范。　　在社区管理中，美国地方政府和市长责任非常明确。地方政府的职责主要是制定社区发展政策和运作的法规，提供财政支持，监督、考核非营利组织的运行。市长是城市的最高行政首脑，其主要职责是确保市各职能部门与社区委员会合作，提出对各社区委员会拨款建议，审核社区委员会的资金预算及其使用的合理性，负责市各职能部门指派官员参加社区服务顾问团的工作，对社区委员会提出的问题和困难给予帮助。　　(三)社会化社区管理程度低　　近年来．我国在经济改革过程中，政府、企业都剥离出许多职能转交给社会，大量事务都沉淀到了社区。又由于我国民间组织发育尚不成熟，承担社会事务和服务能力有限，致使社区干部工作负担过重。据统计，目前社区平均承担100余项事务，最高的近200项。另外，社区干部福利待遇非常低，且办公经费不足。调查中发现，全国社区60的干部工资低于社会平均工资水平，工资在300～800元的占48，从而影响了社区干部工作的积极性。　　美国社区服务与社区管理主要依赖于志愿者。据统计，50的成年人一周至少参加一次志愿活动，服务内容包括养老、扶幼、助残、济贫、环保、教育、卫生、治安，等等。此举大大降低了社区的管理成本，改善了社区居民的生活质量。另外，在美国有较多的成功企业家关注公益事业，建立公共基金，资助文化教育，捐赠慈善机构。如美国首富比尔·盖茨多次表示只给子女留l，000万美元遗产，其余全部捐献给社会。股票大王巴菲特则多次公开表示，身后不给子女留一分遗产，全部捐献给社会。这些成功企业家的义举，弥补了社区服务中经费的不足，同时对于公众社区志愿服务精神的培育也产生了积极、互动的影响。三、公司治理与社区治理　　通过对中美两国城市社区服务管理模式的比较分析，找到了我国社区管理中存在的一些问题其根本问题是体制创新。 　　公司治理产生的基础来源于所有权与经营权的分离，也就是公司中的股东与经营者之间委托代理关系的出现。由于所有权和经营权相分离导致委托代理关系中经常出现信息不对称、责任不对等、契约不完善和激励不相容等问题。因此资产所有者通过构建科学、有效的治理结构和一系列的制度安排来对经营者的行为进行激励和监督，保证自己利益的实现。从这个角度来看，社区服务的提供与之有很多相似之处。在我国，社区服务的主要出资主体是国家。国家委托省、市、地方各级政府，并由街道、居委会等组织最终来为居民提供社区服务，这中间就出现了委托代理关系因此，治理理论在社区管理中有效的应用及多元主体的持续互动，是增进公共利益、促进社区良治的基础。　　学者吴敬琏认为：“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩和解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。”　　治理强调的是一个上下互动的管理过程，它主要是通过合作与协调、伙伴关系的确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理，管理者与被管理者的关系应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，其管理机制所依靠的不是政府的权威，而是合作网络的权威。其内容是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。政府是国家权力的行使者，依法行政、从事公共管理和公共服务是其天职。它不仅通过税收成为社会主要资源的主要占有者和分配者，同时还是公民权利、公平、正义的维护者，政府在多元权力互动中具有统领和决定作用。为了实现计划经济时期政府集中管理的“大政府、小社会”的行政体制向市场经济时期“小政府、大社会”的多元治理结构的转变，进一步整合市场组织、民间力量参与社区治理，释放公民社会参与社区建设的潜能，首先要实行以政企、政事、政社分开为核心的城市政治体制改革和政府职能转变。通过引入市场竞争原则实现市场或准市场主体的选择，进而实现以消费者为导向的公共管理和公共服务。具体而言，政府通过委托、授权、契约、合同等形式把原来由政府承担的企业管理、社会管理如绿化、环卫、水电供应、道路公园修建、社会保障等职责交给营利组织和非营利组织承担，以实现社区公共管理和公共服务主体的多元化。　　四、国外社区治理模式对我国社区建设的启示　　(一)构建社区组织结构　　借鉴公司治理结构现代管理模式，促使各主体之间形成一定的制衡关系。新构建的社区组织结构可为：社区规划发展办公室——领导层；社区居民代表大会——决策层；社区居民委员会—— 执行层；培育和发展社区中介组织。根据实际需要，在社区居委会下设社区保障服务、治保调解、环境卫生、计划生育、工会、妇联、共青团、残疾人协会、社区志愿者协会、社区老年人文化娱乐组织、青少年帮教组织、扶贫帮困邻里互助等专门性的群众组织和中介组织。　　(二)大力发展社会组织　　国外非营利组织的发展不仅提供了公共服务，创造了就业机会，激发了公众创造力，也体现了现代公共管理的发展方向。我国的非营利组织主要是一些行业的协会和群众团体中的各种学会、基金会、研究会等。这些社会组织在经济社会发展进程中发挥了积极的作用，但也存在需要加强管理的问题。借鉴国外管理经验，必须把社会组织置于社区管理委员会或其他有控制力的组织管理之中。这样，既可以对社会进行合法有效的组织管理，又可以借助社会组织处理好社区管理工作中大量的日常事务。　　(三)社区志愿服务应向制度化方向发展　　国外社区居民的志愿服务，既是个人的自愿，也是制度的约束。正是因为有制度约束，才使志愿服务由个人行为迅速向社会化方向发展。我国志愿服务发展很快，已经形成了“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，但也存在一些问题，主要是对有志愿服务能力而不参与者约束力不强，志愿服务还没有真正实现制度化、社会化。因此，我们也需要健全相应的制度，进一步促进社会公平和正义，激发人的主动性和创造力，营造平等友爱、融洽和谐的社会氛围。