论公民请愿自由

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1、论公民请愿自由[摘要]请愿自由是公民所享有的一项基本政治权利，广泛性、强制性、公共性及参与性是其基本特征。在现代社会，请愿权具有重要的宪政价值，已经为越来越多的国家宪法和一些国际人权公约所确认。请愿自由入宪不仅对我国当前的改革、发展与稳定有着特殊意义，而且还具有现实的可能性。为此，我国应当在宪法典中明确承认请愿权概念，并制定专门法律规范请愿权的行使。　　[关键词]请愿自由，宪政，入宪　　在2003年的中国，还没有哪一个案件能够像广州“孙志刚案件”那样引起全社会的广泛关注。除了表达义愤与谴责之外，俞江、腾彪和许志永等三位法学博士以及贺

2、卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波等五位知名学者先后以普通公民的名义致函全国人大常委会，要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查并就“孙志刚案”及收容遣送制度的实施状况启动特别调查程序。八位学人冷静而富有理性的行动虽然没有“激活”中国沉睡已久的违宪审查制度，但收容遣送制度却已因此而被废除。在此之后，北京理工大学胡星斗教授先后两次致函全国人大及其常委会，提出了对劳动教养制度进行违宪违法审查的建议；临近岁末，包括何家弘、章剑生等知名法学学者在内的1611名公民又联合签名致函全国人大常委会，要求对全国31个省（市）公务员录用限制乙肝

3、病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书。相比较这些举动所引发的中国违宪审查问题来说，笔者更加关注这些普通公民书面请愿的创举。鉴于我国宪法学界对公民请愿自由殊少关注，因而本文不揣冒昧，将就公民请愿自由的有关问题展开论述，希冀借此推动我国宪法基本权利的理论研究和制度完善。　　一、请愿自由之基本特征　　请愿自由广泛存在于古代东方和西方社会中。随着时代的发展，请愿权逐渐成为近、现代国家宪法所普遍确认的公民基本权利。据统计，在1976年继续有效的142部宪法中，就有75部宪法对请愿权作了规定。[1]（P151）而20世

4、纪八、九十年代以来，西班牙、葡萄牙、俄罗斯等数十个国家的宪法又相继对公民请愿权予以确认。尤其是在第二次世界大战以后，随着人权国际保护步伐的加快，一些全球性及区域性国际人权公约也纷纷就请愿权做出了明确规定。　　在现代社会，请愿自由是指公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。在公民基本权利体系中，尽管请愿与诉愿都是公民维护权益的手段之一，但它们却是两项相互独立的权利，二者的主要区别在于：其一，就主体而言，请愿权既可由一人或几人单独行使，也可由多数人集体行使，而诉愿的行使者则只能

5、限定于特定的行政相对人；其二，就内容而言，请愿既可以针对政府的某项具体行政行为或抽象行政行为，还可以针对国家的内政外交等诸多公共事务，而诉愿则只能针对具体行政行为及其所依据的规范性文件提出；其三，就事项而言，请愿既可以表示对有关机关过去某一事项的不满，也可以提出对未来某种行为的请求、建议，而诉愿则只能表达对行政机关过去所做行为的不满；其四，就主管机关而言，请愿可以向行政机关、议会及法院提出，而诉愿则只能向行政机关提出。　　作为公民所享有的一项基本权利，请愿权具有以下四个明显的特征：　　（一）广泛性　　请愿权的广泛性是就请愿主体和请愿

6、事项而言的。在西方国家，宪法大多赋予本国所有公民都享有请愿权，如葡萄牙现行宪法第52条即规定，“所有公民”都有为维护自身权利、宪法、法律和公众利益，单独或集体地向主权机关或任何当局提出请愿的权利。日本宪法甚至还规定，“任何人”（包括外国人在内）都有和平请愿的权利。虽然各国宪法的表述不尽一致，但请愿权不受性别、年龄、职业、家庭出身、教育程度、财产状况、民族、种族等方面的限制却是不争的事实。更为重要的是，请愿的事项也是极其广泛的。一般来说，公民既可以针对与自身利益直接有关的事项向有关机关提出请愿，要求其立即采取或者停止某项措施，也可以出

7、于维护公共利益的考虑，对国家及地方公共政策的制定、修改以及社会热点问题的处理等向国家机关及地方公共团体提出意见、表达愿望。在这方面，日本宪法的规定堪称典范。该法第16条明确列举了请愿的事项，具体包括损害救济、公务员的罢免、制定、修改、废止国家及地方公共团体的法令等国事。正是由于请愿权的涉及面如此之广，因而被学者誉为“最普遍的人民受益权”。[1]　　（二）强制性　　请愿权的强制性是就请愿对受理机关法律上的约束力而言的。与批评、建议等公民一般的“软性”表达自由相比，请愿是一种明显具有刚性色彩的特殊表达自由，即有关国家机关对于公民的请愿“

8、非理不可”。作为公民所享有的一项基本权利，请愿权不仅意味着公民可以向有关机关陈述意见、表达希望，而且还意味着请愿人能够得到受理机关的及时答复。换言之，在法定期限内对请愿事项做出答复是受理请愿的机关应尽的基本义务。例如，罗马尼亚现行宪法