浅议刑事“初查”制度

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1、浅议刑事“初查”制度【内容摘要】刑事“初查”制度在检察机关查办职务犯罪过程中具有极为重要的作用。但是，目前理论界和司法界对初查制度存在强烈的争议，主要围绕初查制度的法律依据、法律地位和必要性等方面展开。本文借此试图对初查制度进行多视角、多层次的探究分析，旨在抛砖引玉。【关键词】初查形成法律依据规范一、刑事“初查”制度的形成（一）“初查”制度背景折射“初查”制度的提出决非偶然，而是特定历史时期刑事诉讼理论和实践的产物，同时折射了深刻的时代背景。1、检察机关对自侦案件立案标准的误解。1979年《刑事诉讼法》要求对控告、举报和自首材料进行审查后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立

2、案。80年代初期，检察机关受理的经济案件立案材料多数是发案单位通过调查而提供的，已经能够证明有犯罪事实存在而且需要追究刑事责任，检察机关往往审查材料后即行立案。接受举报时已具备相当的犯罪证据，是这一时期自侦案件立案工作的一个突出特点，久而久之办案人员无形中产生只有客观上存在犯罪事实才能立案误解。但是，到了80年代中后期，自侦案件举报线索迅速增多，其中匿名举报和举报事实不清的现象也在增多。检察机关为解决立案后“撤案”或“免予起诉”（不包含构成犯罪因规定免予起诉的情形）的问题，提出“提高立案质量，把好立案关”的口号，在确认有犯罪事实存在的前提下才能立案的观点。据统计，1990年上半年

3、，全国检察机关共审结贪污、贿赂案件的案犯37972人，其中免予起诉22503人，占审结总数的59.2%。比1989年同期相比，免予起诉率上升14.1%。其中许多案件应该撤案的，却错误地被作免予起诉处理（1990年10月23日最高人民检察院发1990>32号《关于进一步加强自侦案件免予起诉工作的通报》）。因而，加大立案前的审查或调查（“初查”）力度，势在必行。2、80年代中后期，全国检察机关展开了立案竞赛，导致自侦案件的侦查质量明显下降。据1983年7月13日最高人民检察院印发的《关于转发注意经济犯罪分子动态坚决打击经济犯罪活动>的通知》中有关数据统计，1983年第一季

4、度全国受理的经济案件比1982年第四季度下降13.1%，立案的案件下降13.2%；陕西省案第一季度件受理数下降41%，立案数下降83%；浙江省第一季度有15个市、县（区）院没有立过一件经济案件。随后，1983年10月21日，最高人民检察院下发《关于继续抓紧抓好打击严重经济犯罪活动的通知》，要求各省、市、自治区人民检察院，军事检察院，全国铁路运输检察院积极贯彻中央在《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》指出：“打击经济领域中严重犯罪活动的斗争，要继续按照中央的部署抓紧抓好，依法从重从快惩处一批，杀一批。”这两份司法性文件直接掀起了全国检察机关自侦部门立案竞赛的序幕，也为后来检察机关一直

5、将立案数作为自侦部门工作实绩主要评判标准埋下伏笔。但是，立案竞赛导致的危害后果是案件质量大幅度下降，这一现象在90年代初逐渐为全国人民代表所广泛关注，后来检察机关在征集人民代表意见时发现，问题关键在于立案质量不高。对此，最高人民检察院在后来的司法文件也是一再强调“初查”制度。（二）回顾“初查”制度的有关规定。据了解，“初查”制度最早的规定是在1983年3月1日最高人民检察院印发的《人民检察院直接受理自行侦查刑事案件的办案程序（暂行规定）》中，该文件第二节规定了“立案前的审查和立案”，其中“立案前的审查”就是初查的雏形，但是文件中没有使用“初查”一词。而“初查”一词最早是见于198

6、5年1月召开的第二次全国检察机关信访工作会议的文件中。该文件在谈到信访部门的工作任务时指出：“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的‘初查’，以便能为自侦部门提供准确性高一些的案件线索。”1990年11月最高人民检察院印发的《关于加强贪污、贿赂案件初查工作的意见》对“初查”制度做出明确解释，“初查工作是对贪污贿赂案件线索立案前的审查”。1993年3月最高人民检察院出台的《关于加强举报工作的决定》第5条规定：“大力加强初查工作。初查是消化的前提和立案侦查的基础。”并对举报中心、自侦部门对于举报线索初查分工作了详细规定。1993年11月最高人民检察院下发的《关于进一步加强大案

7、要案查处工作的通知》明确了“初查”作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序和工作阶段。1995年7月最高人民检察院出台的《关于要案线索备案、初查规定》进一步解释了“初查”制度，“初查工作是人民检察院在立案前对要案线索进行审查的司法活动。”1996年9月最高人民检察院发布的《人民检察院举报工作规定》第5条规定：“初步调查即初查。”1998年12月最高人民检察院出台的最为权威和系统司法解释——《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）第6章第2节规定了“初查”制度。1999年11月最