基于社会生态环境视域下政府绩效评估的制约因素探讨

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1、基于社会生态环境视域下政府绩效评估的制约因素探讨[论文关键词]政府绩效评估；社会生态环境；制约因素　　[论文摘要]政府绩效评估机制作为社会大系统中的一个子系统，和其他系统进行连续不断的能量交换，以保持系统的动态平衡。基于生态环境视角，从经济体制类型和我国的财政状况、政治体制、政治环境以及中国传统文化和“官本位”思想等几个方面进行深入分析，探讨政府绩效评估制度影响和制约效应，为我国政府绩效评估制度的进一步完善寻找理论支撑。　　　　一、引言　　　　生态环境(ecologicalenvironment)原来是自然科学术语，主要用来描述任何有机体的生长环境。但在20世纪20年代

2、，以美国芝加哥学派的派克(R·F·Park)和蒲基斯(E·w·Burgurs)为先锋，借用自然科学中动植物生态学的概念、术语，对人类社会的生存环境进行了系统分析。他们认为：“从功能理论之生态观点而言，任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”这种与自然环境相对称的社会客观存在被称为社会生态环境，它主要包括三大社会系统：社会经济系统、社会政治系统和社会文化系统。　　政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能

3、、实现其意志过程中体现出的管理能力；或者说，政府绩效评估是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。政府绩效评估作为改进行政管理的关键一环，成为一项重大的政治活动而蓬勃展开。由此，加强和完善政府绩效评估制度无疑是政府部门职能转变的一个强大而有效的推动力。　　正如一切事物都必然生长于特定的生态环境之中一样，政府绩效评估制度也丝毫不能例外。社会生态环境是政府绩效评估制度赖以生存和发展的基础和前提；政府效绩评估制度必然和周围的经济、政治和文化环境存在着一种功能上的依赖关系，但又受到其制约。从一定意义上理解，政府绩效评估制度的发展过程就是一

4、个不断适应和不断克服社会生态环境制约的过程。　　　　二、经济生态环境的制约　　　　经济生态环境是指社会的经济活动方式及其经济力量。经济基础决定上层建筑，经济发展水平决定着一个社会的整体发展程度。作为评估政府管理能力的政府绩效评估制度必然植根于特定的经济基础，并受到生产力发展水平的制约。当前，我国经济生态环境对政府绩效评估制度的制约主要表现为经济体制类型、政府财政和预算体制。　　　　(一)经济体制类型不同决定了政府职能范围不同，从而决定了政府绩效评估标准不同　　计划经济体制要求建立起单一的全民所有制，排斥私人资本及其经营；政府对全社会高度集中统一管理，则政府的绩效就由政府

5、对全社会集中统一管理的绩效决定，并由此形成了一整套适应计划经济体制的政府绩效评估体制。我国从计划经济转向社会主义市场经济后，引起了政府规模、结构、职能以及行政原则、行政观念、行政价值、行政信息、行政情感、行政思维和行为方式的一系列变化，而经济模式的转移也带给政府绩效评估体制根本性的冲击。政府绩效评估为适应社会主义市场经济体制，以政府职能转变为中心对原有评估体制进行了改革。但在经济体制转型期我国政府职能还存在着政企不分、政事不分、政社不分的弊端，出现了政府职能的缺位、越位和错位等现象，这给政府部门的绩效考评造成了很大困难。政府到底该管什么、不该管什么，虽然历经数次机构改革

6、，目前仍然没有确定，特别是市县以下政府仍面临部门职能不断调整的不确定环境，在实际考评中仍然沿用计划经济时代的指标，将诸如创卫、综合治理、计划生育、精神文明建设等各种评估或考评与对部门工作业绩的考评混合，以致出现无论考评结果如何好，一票否决的项目都可将其业绩通盘否定的情况。　　　　(二)我国目前的政府财政使绩效评估遭遇内部动力障碍　　当前，我国各级政府的财政并不宽裕，评估所需的成本对财政形成新的压力。绩效评估是一个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间；但由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都摊入具体的公共

7、项目中，且许多地方政府部门为了保证其推行的公共项目顺利完成，往往不愿意将有限的资源用于评估工作，致使评估的资金投入不足。这样，由于缺乏充足的财政资金，一些地方政府绩效评估常常难以为继。　　另一方面，我国现行的是以分税制为核心的财政体制，即本着一级政府、一级财政以及财权与事权相统一的原则，划分中央政府和地方政府的事权和财政支出范围。但是，我国现行的财政体制与政府体制却并不配套，基层政府没有独立的财政地位，取消农业税后，县乡几乎没有可靠的收人来源；现在国家虽然明显增加了财政转移支付的力度，但许多历史“欠账”却不是马上可以偿清的；没有财政的良好