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1、中国电信业发展中政府规制和竞争机制的实证分析与思考论文关键词:政府规制竞争机制电信产业 论文摘要:政府规制和竞争机制作为实现垄断企业的生产效率和分配效率的两种方式广泛应用于西方国家的自然垄断产业的改革和发展中,中国电信产业的发展先后经历了完全排斥竞争机制的政府规制的单一制度安排时期,以及与竞争机制并存,并积极培育竞争机制的政府规制的双重制度安排时期。现阶段,中国电信业的发展,既需要“不对称规制”和“互联互通”的政府规制的有效实施,也需要加快基础网络开放、产权改革和普遍服务基金的建立,以促进有效竞争机制的早日形成。 一、弥补垄断低效的两种制
2、度安排:政府规制和竞争机制 垄断往往意味着低效,包括生产低效和分配低效。首先,就市场结构而言,垄断的存在使得企业免受竞争压力,如果可接受的利润水平不必达到成本最小化就能实现,那么成本最小化就不是垄断企业的典型行为,这意味着,垄断企业在高于它的理论成本曲线上经营,特别是由于缺乏竞争而导致的技术进步缓慢进一步拉大了现实成本与潜在最小成本的差距,从而产生的低效就是生产低效;其次,垄断企业是市场价格的制定者,拥有较强的市场势力,从而可以制定各式各样的垄断价格,谋取垄断利润。由于价格的提高,使生产者剩余的增加不能弥补消费者剩余的减少而造成的无谓损失,
3、就称为垄断的分配低效,其实质是价格垄断行为在分配过程中产生的福利损失。 为了弥补垄断低效,市场经济的理论和现实为我们提供了两种切实可行的制度安排:政府规制和竞争机制。正统的政府规制理论源于对市场失灵的回应,垄断作为市场失灵的一种,自然应当纳入政府规制的范围之中。为了防止垄断企业的低效产生,可通过政府规制对企业的价格、投资、收益直接进行干预,并在不让企业得到过多租金(即提高分配效率)的同时,提供激励机制以尽可能地促进生产效率的提高。政府规制理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的,但由于现实中的规制机构客观上存在信息劣势和主观上容易被
4、“俘虏”,使得受其规制的企业的绩效并不另人满意,在西方自然垄断产业的改革中,人们纷纷将改革的利器投向了另一种带有“复兴”意味的制度安排——竞争机制。市场经济的发展历史使人们形成了一个共识:竞争作为一种激励约束机制能使企业自动地实现生产效率和分配效率,即成本最小化和边际成本定价法是竞争企业的典型行为。所以为了防止垄断低效的产生,可在兼顾规模经济和技术进步的情况下,通过适度培育竞争对手或分割原有企业等方式积极引进竞争机制,形成有效竞争的市场格局,通过市场结构的变化达到改变企业市场行为的目的。 由此可见,政府规制和竞争机制共同致力于实现垄断企业的
5、效率,二者的关系实质是资源配置的两种方式在垄断产业(尤其是自然垄断产业)中的反映。近几十年来,西方自然垄断产业的改革历程,既伴随着竞争机制优于政府规制的观念发展,也伴随着竞争机制替代政府规制的实践变革。回顾我国的电信产业,从建立到改革到未来的发展也已走过并正在走着一条类似的道路。 二、对我国电信产业中的政府规制和竞争机制的实证分析 第一阶段(建国之初———1993年):政府规制作为电信业唯一的制度安排时期。 电信业过去一直被认为具有巨大的规模经济性和沉淀成本性而天然就具有垄断性。建国之初,在计划经济的大背景下,对电信业的建立和经营,政府
6、采取的方式是直接拥有这个企业,限制其他企业进入并实施严格的价格管制,以实现社会福利最大化。电信网的运营和基本网上服务合二为一,由邮电部独家垄断经营。由于严格的进入规制,完全排除了竞争机制存在的可能性,所以这种“一家独大”的局面,实际是“国家强制力彻底否定市场和铲除竞争的结果”(肖立武,2000),其制度安排的典型特点是:全方位的政府规制和完全垄断的市场结构,再加上国有的产权特征和政企合一的治理结构,其实质上更带有行政垄断的色彩,而与西方的经济垄断有所不同。这一时期,电信业服务的宗旨是“为中央和地方政府服务,为国防建设、经济建设、文化建设、社会
7、治安和人民大众的通信服务”。由于电信业处于经济发展链条中基础产业的地位,为了防止垄断的分配低效,效,国家对电话资费实行严格的价格管制,特别是考虑到电信业普遍服务的义务,政府制定了甚至低于成本的价格,并对差额部分给予财政补贴,价格基本上不受供求关系和成本变动的影响,这使得电信业在当时是个不赢利甚至亏损的行业。一方面,严格的价格规制“抹平”甚至“透支”了电信厂商的利润空间,极大地打消了生产者的积极性,造成了生产效率的低下,成本居高不下;另一方面,由于缺乏融资渠道(直到1980年,邮电部的固定资产总额仅为64亿元人民币),电信业难以享受到规模经济带
8、来的效益和成本的降低,二者共同带来了电信服务的短缺,供给严重滞后于需求,巨大的供需缺口加快了电信业以供给为导向的改革。 1980年,国家开始放松价格规制,并实施激
