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1、中国公用事业市场化改革过程中的潜在风险分析摘要：自19世纪70年代以来,全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮，公用事业市场化的改革也随之而来。在民营化专家萨瓦斯看来,民营化是“一系列创造性改革的通用标签,其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。民营化虽然属于新公共管理的主流,体现了新公共管理的所有特征”。中国政府在20世纪90年代逐步推行公共服务领域的民营化改革,已经显露出了这种新的治理方式的有效性。 关键词：公用事业；市场化；改革过程；风险分析 一、公用事业市场化概述 公用事业是指诸如邮政、电信、供水、供电、供热、供气、
2、公共交通、污水处理、环境卫生等为公众或不特定的多数人提供产品、服务或由他们使用的业务或行业[6]。一般而言，公用事业具有在生产方面的自然垄断性、在消费方面的不可独占性即公益性、替代弹性小、网络性与地域性明显、资本的高度沉淀性以及一定程度上的竞争性等特点，公用事业在中国城市发展和国民经济发展过程中具有十分重要的地位。 著名的民营化专家萨瓦斯在对提供公共物品的政府企业进行了多年研究后,总结出14条“症状”,并声称,具备其中一项即可归为民营化的对象。这些“症状”集中在生产效率低下、产品服务质量差、持续亏损、管理体制僵化、缺乏对公众意见的回应等[
3、1]。西方很多国家实行了公用事业的市场化改革，无论是从产品服务质量、效率、治理模式上都有了很大的改观。 公共服务的市场化是指政府通过租赁、合同、承包、采购、招标等方式,把原来由政府包揽的部分公共事务和提供的公共服务进行民营化和市场化,变以往由政府提供公共物品的单一主体模式变为由市场企业主体、中介组织、公民个人的多元主体模式。其实质在于通过引用有效的竞争机制，改革市场结构，给予公众更多的选择空间,使公众自主选择公共服务主体,通过市场竞争机制来提高公共服务的质量。其目的是在不扩大政府规模,不增加公共财政支出的情况下,改善公共服务的提供水平,提
4、高行政效率,增强政府能力。 目前，在全球政治经济一体化的趋势下，尤其是我国加入了世贸组织之后，中国政府能力面临着更为严峻的考验。在我国尝试公用事业市场化改革是一个趋势，同时也是改革的摸索阶段，市场化只是提高政府公共行政能力的手段而已，促进公平与效率和谐发展，增加社会福祉，才是真正的目标价值取向。 二、市场化的潜在风险源自哪里 中国的公用事业改革，尚在一个起步阶段，很多地方都在进行市场化改的探索阶段，很多的制度规范都没有真正的建立起来，包括政治、经济、社会，尤其是市场环境还不健全，那么在这种情况下，在中国进行市场化改革无疑会面临
5、很大的风险。在市场化过程中，政府、原有的公用事业垄断经营集团（既得利益集团）、现引入的私营企业以及公众是如何分担风险的，本文将对此作重点分析。 （一）市场化中的政府：责任转移、腐败与制度缺失的风险并存 无论是市场化的缘起还是市场化的直接推动力，都离不开政府的作用。然而不容忽视，在市场化进程中，如何界定公共服务的责任主体和委托关系，如何完善制度，以及防止政府的腐败和寻租行为将是市场化过程中不容忽视的问题。 在公用事业市场化过程中，政府由直接的公共物品提供者转变为间接的提供者或是监管者。政府通过合同外包的形式将公共物品的供给职能转移给私营
6、企业，政府的角色由公民的被委托者变为了委托者，由此容易造成政府把公众的委托权转移给私营企业的风险[4]。私营企业的介入，只是将公共产品的提供职能转移出去，政府固有的责任并没有转移。私营企业是以盈利为目的的，资金的投入需要的是迅速利润的回收，由于逐利的本质，导致产品质量没有保证，损害公众利益的情况发生，这样作为市场主体来说是很难避免的。 公用事业在一定程度上的高垄断性，收入稳定的特点。从某种程度上来讲，民营化往往只能改动“经营主权”而无法改变“垄断”这种经营方式，民营化的结果只是将垄断权由政府交给私人组织。因此，公用事业的民营化还是很受私营
7、企业亲睐的，尤其在形成了一定的规模生产的条件下，公共产品的招标投标也会吸引很多的私营企业。根据公共选择理论，政府在政府决策过程中也是一个经济人，它追求部门利益的最大化，有时并非公共利益，为了增加部门财政收入，政府相关部门有可能将用于增进公共福利的部分利益直接转化为部门利益[3~5]。由此招租、寻租行为时有发生，由此导致市场化的腐败现象，使得公共对政府失去信任，降低了政府合法性，同时也增加了改革的难度。 在中国，由于市场发展缓慢，很多市场规则尚未健全，由此市场化运行过程中容易造成混乱局面。如果公共产品供给领域引入竞争机制，政府面临的另一大风
8、险是市场监管制度的建立与完善。中国至今还没有制定一套完整的公共服务法案，由于法律规范和管理机制的缺陷，公共服务市场化中出现了不少损害公共利益的行为。如有的项目经营主体利用公共服务
