新型农村养老保险制度创新的制约因素与路径选择

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1、新型农村养老保险制度创新的制约因素与路径选择　　摘要基于城乡统筹发展的视角，从目前新型农村养老保险制度的政策解析入手，厘清我国农村养老保险制度的政策发展脉络，探究阻碍我国农村养老保险制度创新的深层次制约因素，试图构建基于城乡统筹发展，符合不同地域经济社会发展水平的保基本、广覆盖、有弹性、可持续的新型农村养老保险制度。关键词城乡统筹;新型农村养老保险制度;创新[中图分类号]F840.612;F323.89[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2015）02-0033-04农村社会养老保险制度是我国农村社会保障制

2、度的有机组成部分，长期以来由于我国城乡二元结构的体制性因素制约，使得构建适合城乡统筹的养老保险模式步履维艰。因此，构建具有中国特色的新型农村养老保险制度，是事关社会和谐稳定、公平正义与城乡统筹发展的重大战略问题。笔者基于城乡统筹发展的视角，试图对构建新型农村养老保险制度的模式进行合理性和可行性分析，以促进我国新型农村养老保险制度的可持续发展。一、新型农村养老保险制度的政策解析15党的十六届三中全会明确提出“五个统筹”的战略构想，并将统筹城乡发展摆在首要位置。建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）是统筹城乡经

3、济社会发展、全面建设小康社会的必然要求。相对于我国20世纪90年代开展的农村社会养老保险制度，“新农保”新在各级政府和村集体逐步建立农民参保补贴制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，逐步适应不同地区、不同群体的特点和需求。“新农保”的发展经历了地方自主实践，中央学习吸收经验、中央开展试点、试点到逐步推开等几个阶段，并根据不同地区的经济社会发展状况有步骤有秩序地推进。[1]党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十七届三中全会又进一步提出“建立新型农村社会养老保险

4、制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法”。为保障农村居民年老时的基本生活，解决农村居民的后顾之忧，2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（国发[2009]32号）（以下简称“指导意见”），提出尝试为农民建立有政府补贴的普惠型农村社会养老保险制度。“新农保”试点首先在全国10%的县进行，并逐步扩大试点范围，试点方案由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，养老金待遇的基础养老金部分由政府支付。[2]至2012年底，基本实现了新型农村社会养老保险制度的全覆盖。152012年5月

5、，国务院常务会议通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，明确提出要加快城乡社会保障统筹，整合城乡社会保障制度的战略举措。同年11月，人力资源和社会保障部颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，标志着养老保险制度城乡衔接迈出实质性的一步。党的十八大报告明确提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性，适应流动性，保证可持续为重点，统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十八届三中全会明确指出，要建立更加公平、可持续的社会保障制度，实行收支两条线管理，管理费用不再从

6、养老基金中支取，鼓励地方政府设置与当地经济发展状况相适应的缴费档次等，这标志着我国的社会保障制度改革从建立制度、扩大覆盖面为主要内容的外延扩张型发展阶段进入到了以完善和优化制度结构，提升制度公平性与可持续性为主要内容的内涵型发展的新阶段。养老保险制度设计本身是着眼于城乡统筹发展的大政方针，致力于解决当下我国农民的养老保障问题，形成以政府为主导，家庭居家养老为基础，集体保障为补充，构建全覆盖、保基本、多层次、可持续的制度模式，充分调动地方政府的积极性，不断优化激励机制，确保农民应保尽保，明确个人、集体、政府的责任分担边界

7、，统筹规划合理运营，确保农村养老基金保值增值，切实维护农民权益，已成为构建社会主义和谐社会的重要前提和根本保证。15二、城乡统筹视域下新型农村养老保险制度创新的制约因素在我国，随着城镇化进程的持续推进，逐步实现城乡养老保险制度有机衔接不可避免地存在着一系列制约性因素，因此，逐步完善农村养老保险制度模式，有效破解政策灵活性与现实性制约之间的矛盾，是我国农村养老保险制度亟待解决的难题。（一）缺乏有针对性的制度设计15在我国社会养老保障制度设计过程中，长期重城市轻农村，城乡养老保障体系失衡。“新农保”由于缺乏城乡统筹动态调整

8、机制的法律约束，不利于城乡统筹目标的顺利实现。2010年10月28日通过的《社会保险法》第22条明确规定：“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”“指导意见”所确定的“新农保”基本方案设计政策性较强，虽明确提出了国家建立和完善新型