基于现代治理原则的城乡规划实施体制与机制

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1、基于现代治理原则的城乡规划实施体制与机制摘要：本文结合慈溪中心城区改造更新的典型案例，从政府引导、“模拟拆迁”、分类施策等方面探索城中村改造模式；并从现代城市治理角度，探索现代城市治理过程中规划实施体制与机制，以更好地推进慈溪中心城区改造更新。关键词：城市治理；改造更新；规划实施；体制机制中图分类号：TU984文献标识码：A1、现代城市治理的背景十八届三中全会首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念。一字之变，开启了城市治理转型的大门。所谓“治理”，即用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关

2、系，通过政府、公民、非政府组织等对社会事务的合作治理，促使公共利益最大化的过程，治理的本意是服务。因此，转变政府职能，实现城市管理向治理转型，不仅是法治城市建设的时代需求，也是新型城镇化发展的要求。2、城市更新治理模式的比较2.1政府主导型改造模式7政府主导改造模式即政府作为城市更新工作的主要推动力量，作为融资主体直接组织旧城改造项目一种行政行为。这种改造模式，使政府变成一个经济组织，这就容易造成城市政府在行使其职能时难以取得公共利益与自身利益之间的平衡。2.2市场化运作改造模式城市更新需要大量的

3、建设资金，但政府财政有限，因此需要创新城市改造项目建设主体，以获取社会资金进行城市更新。通过招商引资的融资模式可以有效缓解政府在推进城市更新过程中的资金压力。但是开发商追求利益最大化的行为，容易损害被改造的原住地居民的利益和公共利益。2.3利益共同体改造模式利益共同体改造模式通过合约安排使政府、开发商和原住地居民组成利益共享、风险共担的共同体，实现多方共赢。3、慈溪城市治理面临的困境3.1中心城区改造更新任务艰巨慈溪中心城区城中村建筑面积约1200万平方米，并呈现与城市形成相互穿插的特点。如此量多

4、面广的“城中村”、“城中厂”导致城市土地利用率低，基础设施配套不全，居住环境差，已成为重大民生问题。中心城区改造更新以来也逐步碰到“拆迁难、融资难、保障难”等诸多困难和问题。3.2零星改建难以满足群众诉求7由于城中村大量人口的集聚，加之规划对城中村的控制，老百姓对城中村控而不建反响强烈，影响民生。传统“小地块、带状形”改造建设模式而导致城市基础设施和公共服务设施难以“落地”，严重制约了城市人居环境和品质的提升。3.3单一融资无力应对改造需要目前慈溪城市更新工作中的运作模式基本上还是以政府主导投入、

5、财政垫资为主，这种单一的出资主体、过长的建设周期、沉重的财务成本，政府面临很大的压力，已经很难适应目前形势的要求。4、慈溪城市治理的探索与实践4.1科学界定改造更新片区1）强化规划引领，落实配套设施针对慈溪以往小区块、带状型改造所导致的建设品质低、设施不配套、整体形象差等问题，按照大区块改造理念和“轴片为主，板块开发”的思路，制定了中心城市改造更新规划。规划按照控规单元确定重大功能板块改造范围，确定了“六大片区、十九大功能板块”的拓展和开发（图1）。同时通过控制性详细规划和城市设计同步编制，明确区

6、块基础设施和公共服务设施配建要求，以分片图则的形式对中心城区改造更新改造实施指引，确保各项公共服务设施和基础设施“落地”，解决群众所关切的“热点、难点”问题。2）充分尊重民意，实行“模拟拆迁”7“模拟征迁”是指参照正式征地拆迁程序，对拟征迁地块在各工作环节充分征求模拟被征迁人意见，若在规定时间内达到规定指标的，再逐步推进，达到全部指标后最终转为正式征地拆迁的一种征迁方式。中心城区改造范围划定后，针对群众拆迁意愿不一致的情况，引入比选模式和竞争模式。政府根据群众主动要求拆迁的意愿程度确定最终是否实施

7、拆迁。主要体现“两个95%”，即95%的户数愿意拆迁，则启动拆迁；在同意拆迁的户数中，95%的户数完成签约，则模拟拆迁协议正式生效，开始进入实质拆迁程序，反之则退出拆迁机制。通过模拟拆迁，把拆迁的知情权、主动权、选择权交予广大群众，逐步建立起尊重群众意愿、尊重市场规律、尊重公共利益三位一体的拆迁理念。从而形成“要我征迁”向“我要征迁”转变，使拆迁改造真正成为民心工程。4.2分类制定改造更新策略1）全面改造型全面改造型是指通过对现状城中村拆除重建，全面提升空间环境质量。规划按照全面改造的要求，建设以

8、新型商业、休闲娱乐、生态宜居功能为主导，以水岸商圈、文化绿廊为特征，集“工作、生活、休闲”三位一体的中央活动区。2）梳理整治型7梳理整治是对城市总体结构影响不大，周边建设成熟，且近期难以纳入改造计划区块主要采用梳理整治模式。除少量市政公共设施外，基本不涉及建筑的新建，通过多种手段改善城中村的居住环境。主要包括、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等方面的改造措施。如湾底区块以美丽乡村和“三改一拆”为契机，拆除区块内违章厂房，并对村庄进行环