“创制性”立法的一次有益尝试

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1、“创制性”立法的一次有益尝试“创制性”立法的一次有益尝试“创制性”立法的一次有益尝试　　“创制性”立法，顾名思义，系指在国家尚未立法的情况下，地方又有需要和条件，采取先行一步，通过制定地方性法规予以规范某种社会关系的立法活动。改革开放后，特别是国家赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会行使地方性法规制定权后，上海在“创制性”立法方面，不断解放思想，实事求是，与时俱进，做了大量富有创建的探索性工作，为促进本市的经济和社会健康协调发展提供了强有力的法制保障，同时也为国家相关立法提供经验，发挥了“试验田”的作用。　　1991年8月16日，上海市第九届人

2、民代表大会常务委员会第28次会议审议并通过的《上海市外商投资企业清算条例》，就是上海市人大常委会在立法工作中，尤其是涉外经济立法中，在国家尚未立法而由地方“创制性”立法的一次有益尝试。该条例的制定和出台，为保护债权人和国内外投资者的合法权益，使外商投资企业的清算公正有序地进行，促进积极合理利用外资工作向纵深领域拓展，起到了显著的作用。适逢上海市人民代表大会成立五十周年之际，我们有必要重温一下当时立法的情形，因之以为纪念，倘若从中得到些许启示，则善莫大焉。　　背景：创新机制积极合理有效利用外资　　从全国来看，上海是我国的经济中心城市。据统计，20

3、03年底，上海合同利用外资亿美元，批准了4321个项目，累计有108个国家和地区来沪投资，涉及投资领域已由工业、农业扩展到商业和服务方面。而在立法当初的1990年，上海合同利用外资仅亿美元，批准了203个项目。13年间的喜人变化，预示着外商来沪投资的势头迅猛，突显出广阔的发展前景。可是，令人遗憾的是，在当时，我国还没有制定一部独立的清算法律，使很多外商在同我方合资合作过程中，经常性会碰到一个问题：担心合同期满或濒临破产时，因无法可依而不能进行公正合理有序的清算，致使有些外商来沪投资举棋不定，或持观望态度，或望而却步，一度影响了上海招商引资工作的

4、进展。　　为打消外商的疑虑，改善上海的投资环境，有必要创新机制，率先立法。从当时情况看，上海在全国先行制定这个地方性法规的条件应当是具备的，然而经验阙如。全国人大积极地鼓励上海能率先制定相关的地方性法规，先试先行，在不断完善的基础上，再上升为国家的法律。兄弟省市也希望上海能先行一步，搞一个地方性法规，总结经验以资借鉴。还有一个重要的因素，很大程度上促使上海先行立法的，那就是当时上海已有不少的三资企业合同期行将届满，等待清算，而法院又面临无法可依的尴尬境地，不能介入裁决。基于此，市人大财经委和市政府有关部门于1989年3月开始起草制定这一条例。　

5、　过程：深入调研提高法规审议质量　　从开始起草到正式出台，历时两年半。1990年11月27日，上海市人民政府提请市人大常委会审议，从初审到最后通过，修改了三稿。在此期间，市人大财经委的同志提前介入起草工作。为了让委员们了解更多的情况便于提高审议质量，他们多次召开座谈会，请有关专家、学者、三资企业中方负责人、外方负责人以及高、中级法院经济庭的负责人对条例草案提出意见和建议，从各个方面进行论证。市九届人大常委会第23次、第25次会议上，委员们对草案进行了认真审议，并提出了许多意见和建议。带着委员们提出的问题，起草小组同志两次赴京向全国人大常委会法工

6、委和国务院有关部门请示汇报，征询意见。同时，为了增强条例的可操作性，结合我国国情和上海特点，还大胆吸收了英、美、德等发达国家以及我国香港、台湾地区的企业法和有关市场经济国家的成熟做法与通行惯例。值得一提的是，1991年上半年全国人大在审议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》中，增加了第十九章“破产清算”的有关内容，为法院介入清算提供了法律依据，也为条例的顺利通过创造了有利的条件。　　意义：制度性保障改善上海投资环境　　该条例最大的特点是根据我国的国情，按照分类指导的原则，对不同的三资企业对象采取不同的清算方法，将清算分为三个层次，即普通清算、特别

7、清算和破产清算。在国外一般只有一种清算方法。同时，在清算过程中，充分考虑到外商的合法权益，力争做到公开公正合理。如在确定企业资产评估的原则时，明确合同、章程有规定的，按照合同、章程的规定办理；合同、章程无规定的，由投资各方协商约定，并报原审批机构批准；合同、章程无规定，投资各方协商又不能取得一致意见的，依照国家有关规定办理。　　《上海市外商投资企业清算条例》所带来的积极影响是毋庸置疑的。据上海市外商投资企业协会召开的外商投资者恳谈会反馈的信息，外商对条例的出台普遍表示欢迎，这更坚定了外商来沪投资的信心和决心。　　上海市人大常委会于1991年制定

8、的《上海市外商投资企业清算条例》在多年的运作实践中，已为国家的相关立法积累了丰富的经验，1996年7月9日经国务院批准，对外贸易经济合作部发布了《外商