“后农业税时代” 乡镇体制改革的制度障碍与路径选择

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1、2006中国制度经济学年会征文“后农业税时代”乡镇体制改革的制度障碍与路径选择王海龙厦门大学公共事务学院公共管理系福建，厦门361005摘要：乡镇体制改革是农村综合改革的关键环节，是取消农业税改革的延续。本文在客观评价乡镇体制改革困境的基础上，深入分析“后农业税时代”乡镇体制改革的制度障碍，包括财政压力、立法滞后、路径依赖等，进一步认识了乡镇体制改革无法有效推进的深层次原因。与此同时，本文还结合取消农业税改革和社会主义新农村建设，对有效推进“后农业税时代”乡镇体制改革提出了一些对策建议，进行了一些原则性的制度设计。关

2、键词：乡镇体制改革；制度障碍；路径引言2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。废除农业税是顺应社会变革之举，但对乡镇政权却是不小的挑战。取消农业税后，部分乡镇因财政压力等原因几近瘫痪，要维持乡镇政权的正常运转，势必要依靠乡镇政权的制度创新来保证。正如吴理财所言，取消农业税改革，与其说是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是在农村基层政权重建方面的一种尝试和努力。农业税费时代——以农补工，乡镇体制是服务

3、于国家工业化战略的产物；而现在全面取消农业税，进入了后农业税费时代——以工补农，乡镇政权必须服务于全面小康和和谐社会建设，服务于社会主义新农村建设。国家战略发生了根本的改变，乡镇体制必然要发生根本性的改变——这是新一轮乡镇体制改革最核心的依据。那么，在新的形势下，乡镇政府将何处去，乡镇政府的职能如何界定，乡镇体制改革的可行性路径是什么？就有关乡镇体制改革已有的研究来看，学界大致有以下三种观点：一是主流观点，即虚化乡镇政权。主张将乡镇政府改为县政府的派出机构，甚至建议撤销乡镇政府，实行（完全的）“乡镇自治”。其主要理由

4、是：（1）虚化或撤销乡政，可以节约国家的管理成本，可以从根本上解决农民负担问题。（2）虚化乡政或实行乡镇自治，还可以从根本上消除县乡之间的压力型体制，使乡镇完成向现代民主的个体社会的转型，符合乡村自治发展之要求。（主张“乡派”14的：徐勇，2002；于建嵘，2002；贾康，2002；主张撤消的：郑法，2000；綦彦臣；傅光明，2001；邓大才，2001）二是保留乡镇政府建制，将其建设为比较完备（或完全）的政权组织。由于中国农村区域发展的差异很大，对于乡镇一级改革的措施，不能一刀切。在将绝大多数以传统农业为主的乡镇政府

5、变革为乡公所的同时，那些工商业发达的东部地区的镇和具有充分工商业发展前景的中西部中心镇，则不宜改为乡公所，而应保留目前的镇政府建制，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。（贺雪峰，2003）三是实行有限的乡镇自治，在县乡政权之间进行制度化分权改革。进一步增强乡政的相对自主性或独立性，彻底改变其依附于县政的状况，使之真正成为农村有效治理的主体单位。（吴理财，2002 ）最近几年，尽管争论不断，但仍然没有根本的理论突破。本文认为，上述观点都是局限在乡镇体制自身范围之内，就乡镇体制改革来谈乡镇体制改革，因而影响

6、了考量乡镇体制改革的视野。在当前中国的实际情况下，单纯的虚化或强化乡镇政权及实行乡镇自治都不是可行的路径选择，而是要在这三者之间寻求一种平衡。要打破乡镇体制改革的困局，一是必须对当前的乡镇体制改革进行反思，在宏观视野中考察乡镇体制改革的局限性，即改革的制度障碍；二是必须开拓视野，把握取消农业税的新形势，将乡镇体制改革置于国家宏观发展战略框及“后农业税时代”社会主义新农村建设的框架内考虑，选择可行的改革路径。基于此，本文在客观认识乡镇体制改革困境的基础上，对乡镇体制改革的制度障碍进行反思，依此，探索“后农业税时代”乡镇

7、体制改革的可行性路径及推进乡镇体制改革的制度选择。一、“后农业税时代”乡镇体制改革的困境乡镇体制改革是农村改革的重要组成部分，是保证农村税费改革成果和建设社会主义新农村的重要举措。因此，以机构优化、人员精简、职能转变为主要内容的乡镇体制改革，被看作是减轻农民负担的关键。通过落实具体的措施，加上一些相应的配套措施，乡镇体制改革在分流人员、减轻乡镇财政负担等方面取得了积极的成效。然而，应该看到改革仍然存在一些问题。由于缺乏其它配套改革，导致乡镇政府在一些基本职能上的消弱和公共服务能力的下降，加上一些地方简单而盲目的形式主

8、义改良，不仅没有达到预期的效果，而且带来了新的问题，影响到乡镇政府的正常运转与农村社会的长治久安。（一）政府机构运行混乱1、乡镇干部的迷茫和恐惧随着农业税的取消，过去的“开大会（签合同下达全年计划）、下村庄（检查生产环节）、催劳力（农田水利和大中兴水利建设）、拿肚子（计划生育）、收票子（农商合同兑现）”的工作模式在“减人、减事”的口号下，乡镇工