论对行政相对人合法预期利益损害的救济

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1、论对行政相对人合法预期利益损害的救济　　【摘要】：在行政法上，公民因对行政行为的信任而产生的合法预期有别于信赖利益，同样须受司法保护。最高人民法院的相关案例为探讨上述两种利益的差异，提供了辨别的参照功能。但基于目前成文法上保护规范的缺漏，与司法实践中具体审查标准的僵化状态，有必要重新构建司法制约行政权以保护合法预期的制度，与此同时需借鉴西方经验对合法预期司法保护进行本土化设计。　　【关键词】：合法预期司法制约必要性　　在现代社会，行政机关的每一个决定和意思表示均组成了公众长期计划和每日安排的重要依据。不过，为了符

2、合公共利益的需要或完成行政目标，行政机关有必要也必须变更过去之意思表示，然而非理性的变更行为极易对相对人的权益带来不利之影响，包括因对行政机关先前行为的任务而使相对人产生对其将来活动的预期的影响。按照我国现行行政诉讼制度，相对人的合法预期利益损害难以甚至无法寻求司法救济。这种情形极其不利于责任政府诚信形象的塑造和权威的树立。从价值理念的角度出发，如果一个利害关系人面对行政权力的侵犯，却不具有借助其他国家机关力量而进行保护的资格的话，那么在制约行政权行使过程中就少了一种主要的影响力量，而这种力量在制度层面上必须依赖

3、司法审查功能的发挥。笔者以最高人民法院审理的“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”为引子，[1]并以此案作为区分行政信赖保护原则中的信赖利益与本文主张的合法预期（预期利益）之间差异的范本。　　一、问题的引出　　（一）案情简介　　原周口地区建设局于2000年作出周地建城（2000）10号文批准上诉人益民公司为管道燃气专营单位，并载明“能与天然气西气东输工程接轨”，据此，益民公司先后取得了相关许可证并获得了燃气专营权。到一审判决为止，益民公司已在周口实际铺设了一些燃气管道。2003年，被上诉人周口市计委和市政

4、府基于建设部建城[2002]272号《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（以下简称建设部272号文）关于公用事业要开放市场、通过招标确定特许经营权人的政策规定，就周口市的天然气管网项目进行招标并发布了《关于河南亿星实业集团有限公司独家经营周口市规划区域内城市管网燃气工程的通知》（以下简称54号文），确定了原审第三人亿星公司对周口市天然气管网项目的独家经营权。由于当时益民公司的燃气经营权未被废止或撤销，亿星公司的天然气管网项目独家经营权将直接与益民公司的燃气经营权相冲突。就此，益民公司认为，被上诉人作出的上述《

5、招标方案》、《中标通知》和54号文违反了法律规定，并侵犯了其依法享有的管道燃气经营权，向河南省高级人民法院提起行政诉讼，后因不服一审判决上诉至最高人民法院。　　最高人民法院认为：“按照正当程序，市计委亦应在依法先行修正、废止或者撤销该文件，并对益民公司基于信赖该批准行为的合法投入给予合理弥补之后，方可作出《招标方案》。因此，市计委置当时仍然生效的周地建城（2000）10号文于不顾，迳行发布《招标方案》属于违反法定程序，亦损害了益民公司的信赖利益”，同时认为发布《中标通知书》和54号文与发布《招标方案》的违法理由相

6、同。据此，最高人民法院认为，虽然被诉具体行政行为存在违反法定程序之情形，且影响了上诉人的信赖利益，但若判决撤销上述行政行为，将使公共利益受到损害。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第58条的规定，最高人民法院作出了确认违法判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，但对于上诉人就铺设管道等投资之外的直接经济损失提出的行政赔偿请求不予支持。　　（二）基于本案解析信赖利益与合法预期（预期利益）的差异　　1、信赖利益与合法预期（预期利益）具有不同的法

7、律性质　　信赖利益与合法预期（预期利益）在法律上均属于利害关系的范畴，同时根据西方学说、立法和判例的描述，在行政法学上，两者均基于行政机关权力的义务性而产生，都属于救济法上的概念。但是在规则体系概念上，由于两者分属不同的利益层级和种类，信赖利益的保护只是合法预期保护的一个标准或价值，而合法预期的外延实际上已经超越了法律明确规定所要求保护的信赖利益范畴，因此，在司法保护的模式上，两者具有实质性的不同。　　信赖利益概念来源于民法，在大陆法系中一般认为是一种损失。[2]行政信赖保护原则中的信赖利益也是由此而来。而美国学

8、者富勒在其名作《合同损害赔偿中的信赖利益》一文中对“信赖利益”的说明，有助于我们更好地理解信赖利益与预期利益的区别：“基于对被告之允诺的信赖，原告改变了他的处境，例如，我们可以判给原告损害赔偿以消除他因信赖被告之允诺而遭受的损害。我们的目的是要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫作信赖利益。”而“使原告处于假若被告履行了其允诺他所应处的处境。在这种