苏北沿海土地利用变化研究——以清末民初废灶兴垦为中心

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1、苏北沿海土地利用变化研究——以清末民初废灶兴垦为中心　　二　禁垦　放垦　兴垦纵观明清以来苏北沿海土地利用垦殖变化史，大体可概括为私垦、放垦、兴垦三大阶段。伴随着区域地貌变迁，社会经济的发展则是驱动这一垦殖变化进程的最主要动力，集中表现在土地相关政策的变动：从清代朝廷“例禁私垦”到民国政府“一律放垦”。据记载，乾隆初年，范堤以西盐亭旧灶迫于自然条件制约全行报废（注：民国《续修盐城县志》卷5《赋役》。）。范堤以东，诸如盐城伍祐、新兴等场也已陷入不产盐的困境，开始大面积放荒，包括芦荒（积水之处）、草荒（干

2、燥之地）、硷荒（不毛光滩）等几种。放荒之地，既为私垦提供了前所未有的空间，又使得灶民因卤淡盐薄而不得不以开垦荡地的收入来补偿“灶课”成为现实。据官方统计，乾隆初年范堤以东开垦熟地已有64万余亩（注：胡应庚《盐城续志校补》卷1《校补》。）。废灶兴垦始见端倪。然而，朝廷为维持盐纲，专以两淮盐赋之利，例禁私垦。因为，两淮盐赋在全国财政税收中占有举足轻重的地位，“两淮岁课，当天下租庸之半，损益盈虚，动关国计”；“淮南禺策（盐业）所入，可当天下租赋之半”（注：光绪《两淮盐法志》卷150《杂记门》。）。所以，早

3、在康熙时期，就有“三不准”规定：灶民“不准典卖灶地、不准私垦荡草，不准出境，皆为煎盐计也”（注：民国《阜宁县新志》卷5《财政志·盐法》。）。乾隆三十五年（1770年），朝廷再次推出禁令：“近年开垦的堤外之地悉令放荒。嗣后无论堤之内外，概禁开垦”（注：嘉庆《两淮盐法志》卷27《场灶·草荡》。）。缘何任土地“放荒”却不准“放垦”？对此，两淮盐政吉庆一语道破：“两淮盐斤不外晒扫煎熬，而煎盐必资草荡。草多则煎办有具，盐自丰盈，草少则积卤虽多，亦无裨益。是以草荡禁垦，乃敦本清源之良法”（注：乾隆《两淮盐法志》

4、卷16《场灶·草荡》。）。禁垦还是放垦，反映了朝廷与灶民在土地利用上各自追求的利益是不同的。结果，一面是土地不断放荒，一面是严禁私垦，造成土地大量闲置浪费。一亩草地产草量通常在4担以上，最低可煎盐两桶，淮南盐场600多万亩草地，应年可产盐1200万桶。然事实远非如此。道光年间，淮南盐场产额仅332万桶；咸丰年间，仅129.2万桶；同治年间，仅220万桶；光绪年间又下降至145万余桶。如此，淮南盐场制盐所需草地，近百年中，最多时，一百六七十万亩即足；最少时，六七十万亩也够（注：孙家山：《苏北盐垦史初稿

5、》第23、24页。）。因而，盐区600万亩草地，除去少量已垦熟地及部分寸草不生之地外，至少还有500多万亩因禁垦而得不到充分利用。清末，国势日衰，私垦日众，民田灶地错壤不清，争田纠纷事件不断。国家对社会基层控制已大不及从前，迫于形势，与其着力维持禁垦，不如放垦反可得一笔地价收入。光绪二十一年（1895年），张謇在《海门垦辟荒滩筹备海防经费疏》中就已经提及此事。光绪二十五年（1899年），由于盐城“新兴、伍祐两场已垦之田，民灶相争，酿成械斗”，朝廷遂决意升科放垦两场。次年，道员蒯光典奉委查办，“丈明亩

6、数，区分四等，令业户缴价升科”（注：胡应庚《盐城续志校补》卷1《校补》。），正式放垦两场灶樵荡地。据民国《续修盐城县志》记载：“凡明以前灶地多在范堤以西，今日农灶，亦曰引田，其地在明之季世已多开垦僻，其范堤以东与引地毗连者曰樵地，为古昔灶民公共樵牧之所，例禁私人垦占，至清光绪间始由官变价召领”（注：民国《续修盐城县志》卷5《赋役》。）。新兴、伍祐两场，放荒近200年之久始得以公开放垦，此乃开苏北沿海冰山之一角，是为开盐场荡地禁垦之禁。因而，世纪之交的“1900年”在苏北沿海垦荒史上是一个重要的界标。

7、光绪二十七年（1901年），清政府实施“新政”，奖励实业。同年，实业家张謇在通州吕四场成立通海垦牧公司，着眼于开垦沿海滩涂。此为创建农垦公司之发轫，近代大规模的垦殖活动，自此开始。1914年，张謇出任北京政府农林工商总长，积极推动政府取消淮南盐禁，一年之中出台四部条例，即《国有荒地承垦条例》、《国有荒地承垦条例施行细则》、《垦荒章程》、《修正国有荒地承垦条例》等（注：沈家五：《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社，1987年。），确保废灶兴垦有章可循，有法可依。如《垦荒章程》三个“一律放垦

8、”规定：范堤以西，原额灶地、草荡，一律放垦；范堤以东，卤气净尽者、卤气已淡者，一律放垦；各场废亭、废墩、仓基，一律放垦。为此，政府特设淮南垦务专局，“委派专员，专办放垦”（注：陆养浩：《拓展苏北垦殖》，见《江苏研究》1935年第1卷第1期。）。从而使放垦工作进入实地操作阶段。“迨民国初年，盐法变通，盐额订逐年递减之例。荡地乃得公开兴垦”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）。截至民国七年（1918年）5月，淮南垦务局完成了对南部通（