公共财政的宪政思维——公共财政精神诠释（下）

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1、公共财政的宪政思维——公共财政精神诠释（下）

2、第1内容显示中　　在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准

3、，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。　　对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的立法和监督作用、政府财政活动的透明度、纳税人地位与权利、政府财政活动接受人民代表大会的制约和监督机制等诸多方面，都有一些需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和

4、议案，一般不涉及具体的财政收支项目，这一方面是由于传统意识起作用，认为财政收支数字属于国家机密；另一方面，财政公开也确实不利于某些官员随心所欲，暗箱箱操作，既便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表们只讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”，是“积极”还是“稳健”，至于具体的收支、数额、走向以及效果等，往往并不在讨论之列。人大代表也只是在一片虚幻的数据中展开热烈的讨论与表决。这样的财政预算讨论能否真正起到控制和监督作用相当令人怀疑。最近九届全国人大代表、全国人大农业与农村委员会副主任委员杨怀玉向新闻界表示，南水北调工程今年可能要动工，其总投

5、资额约为3500亿元，比三峡工程还要大，建设工期将达30年，需要几届政府才能完成。这么大的工程涉及国家战略全局，有必要经全国人大审查、批准。建国以来我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年批准的黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，二是1992年批准的三峡工程建设项目13.如果不是杨先生的披露，我们甚至不知道连高达3500亿元的工程预算竟然也未通过人大审议。显然，这是不符合宪政原则的。因为政府的开支完全由政府自己说了算，从制度而言，难以避免政府决策失误，也几乎不可能避免“暗箱操作”、腐败和效率低下的问题。再如“国家大剧院事件”，50

6、个亿的预算，没有听说人们为它的社会与经济效益问题举行过任何听证会，更没有经过人民代表大会的审议批准，就那样上马了。另外，近年来财政每年都要拿出800—1000亿元来连续性地给公务员加薪，笔者认为这样做不能说是太妥当的。公务员加薪的钱来自财政收入，也就是来自于纳税人交的税，是个“公共支出”范畴，理应受到法律的制约，政府官员都是纳税人请来打工的，老板就是代表纳税人和所有公民利益的全国人民代表大会。世界上哪里有打工者未经老板同意就自己给自己加薪的道理？现在已经有人建议政府每次给公务员加薪都应实现召开听证会并获得全国人民代表大会及其常委会的批准。实际上，

7、如果这每年1000亿用在农村义务教育上，不仅可基本解决农村教育问题，而且可以大大减轻农民负担（农业税每年仅300亿），农民负担减轻了，不就是“扩大内需”了吗？令人遗憾的是，在审议政府工作报告中给公务员加薪的内容时，并没有听到人大代表们提出过什么异议。　　发达国家议会讨论预算问题给笔者的印象是议员们经常为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？实际上，人民

8、代表大会上讨论的财政问题，应当是微观的、透明的、对纳税人和所有公民郑重负责的，讨论的应是每一项具体的财政收入和财政支出，而不只是理论上的、宏观的、虚幻的。理论上、宏观上大家很容易达成共识，可是一讨论实际问题意见往往就不那么一致了14.这时候，如果没有一种以法律为依据的机制保证议员们对各预算项目进行严密的和确有成效的论证，或是这种讨论没有多少实际意义，或是流于形式而自欺欺人，也就更加难以避免财政税收政策的失误。　　我国宪法（第二条）规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常务委员会代表全中国人民当家作主、当家理财，实行的是彻底的议

9、会中心主义，这已经是很明确的事情，没有必要再争论，而且我们选择的制度是很先进的制度，人类社会的发展史已经表明这样的制度具有无可比拟的优越