论地方财政的资产管理体制改革

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1、论地方财政的资产管理体制改革资产与财产有概念上的区别。资产只是财产中的组成部分，或是说用于生产经营的财产才是资产。因而，尽管资产也可称之为财产，但并非任何财产都可称之为资产，尤其是在需要划清经营性财产与非经营性财产时，更必须准确地认定资产的范围与作用，不能用财产概念来泛指或取代资产概念。当前，如何管理地方财政拥有的资产，是一个十分现实的问题，财政体制的改革在预算收支、税收体制方面已经取得了突破性的进展，只是在资产管理体制的建立方面还没有理清思路。所以，有必要从理论与实践的结合上认真探讨这一迫切需要解决的问题。　　一、地方财政管理资产的基本体制模式　　1998年，国务院进行机构调整，

2、原国有资产管理局归并于财政部，于是，自上至下，资产管理又恢复了财政管理的体制。从目前情况看，全国各地的地方财政在这方面的管理主要分为3类：　　其一，仍保留地方国有资产管理局建制，仍依靠原建制进行管理。虽然国家国有资产管理局不存在了，但是，在省、自治区、直辖市、计划单列城市这一级，以及省以下的地区与县级政府，大约还有2/3保留着国有资产管理局的建制，继续在发挥着原建制的作用。这种情况将在今年下半年开始的地方政府机构改革中消失，因为原来国有资产管理体系需作大的调整，在国家不再保留国有资产管理局的前提下，各省、自治区、直辖市政府及其以下各级政府都不应再保留国有资产管理局的建制，在这方面

3、地方政府不能有独立性，毕竟国有资产是归属国家所有的，其管理也应由国家统一部署。这些省、自治区、直辖市、计划单列城市需在地方机构改革中提出对原国有资产管理体制改革的方案。　　其二，成立了省、自治区、直辖市或计划单列城市的国有资产管理委员会，专门负责资产管理。这是一种一直与国家的国有资产管理体制不一致的地方管理体制。首创这种模式的城市有深圳、上海、长春等，现在一些省、自治区也相继成立了国有资产管理委员会。各地的国有资产管理委员会实际实行的是3级管理，委员会本身是一级，下面是控股经营公司或资产经营公司做一级，最后才是生产型的企业。这些市的国有资产管理委员会的主任、副主任由市长、副市长担

4、任，委员由各局、委、办的主要负责人承当。委员会内设办公室，具体工作由办公室负责，而办公室又归财政口管理，因此也可说具体事还是由财政负责的。在省、自治区，国有资产管理委员会的主任、副主任也是由省级主要领导担任的，委员的组成也与首创这一模式的市的结构一样。只是在省、自治区，往下并没有再成立国有资产管理委员会，而是由办公室一级接一级地负责工作，其中主要仍是财政系统在负责工作。　　其三，拟成立地方公有资产管理委员会，由该组织将国有资产及集体资产都管起来。这是个别地方正在着手组建的模式。其特点是沿袭旧体制，在管理国有资产的同时，连同集体经济也管起来，在坚持公有制的原则下，发挥政府的管理作用

5、。这样突出地按国有资产的管理方式管理集体拥有的资产，是需要探讨的，这实际是将所有权的职能管理与非所有权的社会管理又混到了一起，这其实对于国有资产的管理没有好处，对于集体经济的发展也没有好处。更何况，地方政府对于国有资产的管理是代理性的，在代理的前提下，再兼管集体经济，存在许多不可一致的地方，所以，应该说，公有资产应该分开管理，不应考虑将集体经济放在国有资产的管理之中。拟这样做的地方，对此应慎重考虑。　　因而，排斥第三种情况，同时，也不能再继续国有资产管理局的原体制，现在似乎只有第二种情况可选择，即各地应成立国有资产管理委员会。但进一步分析，对此也还是要再作考虑的。因为，国有资产是

6、国家拥有的资产，从原则上讲，地方不可成立国有资产管理委员会，至多只能成立国有资产代理委员会。地方代理国有资产，从产权关系构造讲，是可以行得通的，国家拨下多少国有资产，地方就可代为管理多少。只是，有一点必须明确，现在地方财政管理的资产，应该说并非全都是国有资产，按照谁投资谁所有的原则，地方财政出资的建设，其资产所有权应归地方政府，而不是归国家所有。更进一步讲，地方政府投资形成的资产是公营资产，是政府的资产，不属于公有制资产性质，不能与国家代表全民掌握的资产划等号。国有资产严格说只是社会主义国家才有，并且要将这些资产作为社会主义制度建立的经济基础看待，在非社会主义国家没有这一类资产。但

7、是，作为公营资产，即政府资产，却是在社会主义国家与非社会主义国家都存在的，即在社会主义国家也存在公营资产，在我国也存在公营资产。这就使得社会主义国家对于资产的管理事实上很复杂。因而，改革以来，资产管理及企业经营问题迟迟未能解决，关键就在于对这种复杂性认识不足，现在的已有思路都还不能适应客观存在的复杂性。进一步的改革必须是推出相对复杂的模式，才能使体制的建设有实质性的进展。就地方的情况讲，在省一级的体制塑造中，既要有代理国家所有权的职能，又要有自身拥有的政府资产的管理职