乡镇体制改革-地方财政研究

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1、2006年第18期（总第66期）2006年9月25日辽宁省财政学会辽宁省财政科学研究所本期主题：乡镇体制改革［按］我国由一个农业国家逐渐转变为以工业为主的国家，在农村社会构建起城乡社会统一性，并由此而使农民享受国民待遇。当乡镇设置的这一宏观背景发生变化时，旧的乡镇管理体制因种种的缺陷和问题显得非常不合时宜，乡镇管理体制的变革成为改革的焦点。在建设社会主义新农村的形势下，乡镇管理体制并不应该无所作为或者继续被诟病为农民负担的根源。新的历史条件赋予了新的历史使命，在农村不断进步的基础上建立现代的乡镇服务体系是当务之急。2006年中央“一号文件”提出了原则性意见，“通过试点、总结经

2、验、积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”我国乡镇体制的历史沿革新中国成立后，我国在乡制上经历了一次反复，先是推行小乡制，后来又重新实行大乡制。1950年12月中央政府颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，此即小乡制。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共

3、和国宪法》和《中华人民共和国地方各2006年第18期（总第66期）2006年9月25日辽宁省财政学会辽宁省财政科学研究所本期主题：乡镇体制改革［按］我国由一个农业国家逐渐转变为以工业为主的国家，在农村社会构建起城乡社会统一性，并由此而使农民享受国民待遇。当乡镇设置的这一宏观背景发生变化时，旧的乡镇管理体制因种种的缺陷和问题显得非常不合时宜，乡镇管理体制的变革成为改革的焦点。在建设社会主义新农村的形势下，乡镇管理体制并不应该无所作为或者继续被诟病为农民负担的根源。新的历史条件赋予了新的历史使命，在农村不断进步的基础上建立现代的乡镇服务体系是当务之急。2006年中央“一号文件”提

4、出了原则性意见，“通过试点、总结经验、积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”我国乡镇体制的历史沿革新中国成立后，我国在乡制上经历了一次反复，先是推行小乡制，后来又重新实行大乡制。1950年12月中央政府颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，此即小乡制。1954年9月，第一届

5、全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表犬会和地方各级人民委员会组织法》规定，县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制，这就是大乡制。从20世纪50年代后期到20世纪80年代中期，中国乡级治理体制经历了三次变化：一是建立政社合一的人民公社，二是“四清”、“文革”时期的“一元化领导”，三是强调党政分、政企分开，恢复乡镇建制，挂起党委、政府、经联社三块牌子。据统计，截至2004年，我国内地31个省、自治区、直辖市共有36952个乡镇，辽宁省乡镇数为1007个。自改革开放以来我国乡镇管理体制改革大体上可分为四个阶段：(1)198

6、0年-1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；(2)1986-1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；(3)1990-1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务化体系；(4)1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。在全面取消农业税、撤并乡镇与统筹城乡发展、建设新农村的新的历史条件下，新一轮乡镇体制改革即将展开。当前乡镇管理体制中存在的突出问题——乡镇财政困难1985年，我国开始普遍实行撤除公社、建立乡镇政府体制，乡镇一级的机构和人员一直不断膨胀，这给乡镇基层的财政困难埋下了伏笔。由于过去的乡镇机构改革，实质上是着眼于减少“办事”人员，并没有减少“拿

7、钱”人员，因而或隐或显地促成了乡镇一级的机构和人员的臃肿，从而加剧了乡镇政府的财政困难。乡镇机构臃肿，收支矛盾异常突出。不管乡镇大小，相应机构一应俱全，工作人员剧增，工资调整频繁，教育、计生、农业等部门的法定支出增长具有刚性，因此乡镇财政收支矛盾日趋尖锐。据测算，乡镇收入增长与支出增长的比例达到1:2.3,收入的增幅远远赶不上支出的增幅。在此情况下，要保教师工资上划，乡镇财政就只有虚列收支、挂帐、欠发工资或者举债。乡镇债务的形成有许多方面的原因。一是政府借贷办企业、建基地而效益不佳；二是超过自身能力搞硬