构建国有资产管理新体制

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1、构建国有资产管理新体制内容摘要：依据经济理论和国际经验，对不同类型的国有资产应该实施不同的管理体制。对分布于政府功能领域的国有资产，实行政府直接管理，直接管理的形式可以是直接经营、承包经营或特许经营；对分布于一般竞争性领域的国有资产，采用国有控股公司体制。国有控股公司体制在结构上包括国有资产所有者机构、国有控股公司和国有资产参与企业三个基本层次。国有资产所有者机构独立于其它政府机构，集中行使国有资产所有者职责，对国有控股公司实施所有者管理。它掌握着国有控股公司的人事权，以体现所有者意志，但不干预其日常经营活动。国有控股公司是商业性的国有资产经营机构，以国有资产保值增值为目标

2、，享有营运国有资产的充分自主权。它与持股企业的关系由《公司法》规范，依出资额行使股东权利。国有资产参与企业接受国有控股公司对自己行使股东权利，但不接受政府机构的行政权力。国有控股公司是新体制的核心部位，为了彻底摆脱行政色彩，它应该在原有行政机构之外另行设立，且以纯粹型和综合性控股公司为主；为了形成有效竞争局面，应设立多家国有控股公司。　　　　政企分开在改革之初就已经提出来了，但至今仍没有达到设想目标，政企：关系实际上一直处于矛盾状态：一方面，出于国有资产保值增值的考虑，政府依然以各种理由、各种身份（改制以前以行政长官的身份，改制以后则以国有股权代表的身份）对企业实施行政干预

3、，结果政企不分现象仍十分普遍；另一方面，政府作为国有资产所有权代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并没有很好地履行所有者职责，相当一部分国有资产处于失控状态，“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重，大量国有资产流失。这种情况表明，我　　们尚没找到适合市场经济的国有资产管理体制。　　1.基本分析　　从理论上讲，适宜的国有资产管理体制应该满足三个条件：　　1.能够使国有资产的功能得以充分发挥。国有资产存在的理由是，现实经济生活中有一些领域，或者由于其重要性不能让非国有资本控制，或者由于其盈利性差、风险大，非国有资本不愿进入或进入不足，这些领域是国有资产的功能性领域。适宜

4、的国有资产管理体制应该能够保证有足够的国有资本进入这些领域，发挥弥补市场缺陷的功能。　　1.能够保证国有资产的安全。安全性是任何类型资产的基本要求，国有资产也不例外。要保证资产的安全，资产的所有者就必须对资产实施严格的控制，否则，资产及收益的流失就难以避免。适宜的国有资产管理体制要能够保证政府作为所有权代表对国有资产实施有效控制。这里有必要澄清一个似是而非的观点，即为了实现政企分开，必须“驾空”政府。但是，如果把政府“驾空”了，又如何保证国有资产的安全呢？2.提高国有资产的运营效率。国有资产作为一种资产，也有追求增值的内在要求，经营性国有资产，更是如此。对国有资产而言，效率

5、与安全是有矛盾的，表现在，为了安全，政府必须强化对国有资产的控制，但这会导致国有资产经营灵活性的损失；反之，为了提高国有资产经营的灵活性，就必须放松对国有资产的控制，但这又会损失资产的安全性。适宜的国有资产管理体制要能够妥善处理好效率与安全的关系，或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。　　构建国有资产管理体制的真正困难在于，国有资产具有不同于其它类型资产的特征。国有资产具有关心整体利益、克服外在性等方面的优势，但也有自己的缺陷，那就是，国有资产的真正所有者（最终所有者），即全国人民，不能有效发挥所有者的功能，是一个“消极”的所有者。在其它类型资产场合，资产的所有者会象爱护自

6、己的眼睛一样爱护自己的资产，但从总体上看，这种情况不太可能持久发生在国有资产场合。世界各国的通行作法是，政府作为国有资产的产权代表管理国有资产。可见，国有资产在进入市场之前就存在一层委托代理关系，不过，这种委托代理关系是通过政治程序完成的，其有效性取决于政治体制的完善程度。既然政府是国有资产所有权代表，它就要实施对国有资产的控制，否则，国有资产失控现象就不可避免。而一旦实施这种控制，往往就会形成政企不分难题。　　　　二、国外经验　　市场经济发达国家也有国有资产，不过发达国家的国有经济存在以下两个突出特点：一是，国有资产总量不大，一般不超过社会总资产的10%；二是，国有资产主

7、要分布在政府功能领域，即主要分布在公共基础设施、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发，以及一些关系国防安全的战略性行业，如宇航、军工。　　由于国有资产是用纳税人的钱形成的，发达国家一般都对国有资产实行非常严格的管理。从国有资产管理体制上看，有两种基本类型：一是政府部门直接管理国有资产。国有企业较少的国家，公益性较强和自然垄断部门中的国有企业，一般采用这种体制。在美国，国会对国有企业进行直接监管，每成立一家政府企业，国会就要通过一个专门法律，政府有关部门以及根据国会决议设置的专门