关于集体林权制度改革若干重大问题的思考

《关于集体林权制度改革若干重大问题的思考》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、经济社会体制比较（双月刊）21关于集体林权制度改革若干重大问题的思考贺东航朱冬亮内容提要：本文侧重从村级实践过程来评价集体林权制度改革，对“林改”中的若干重大问题进行了思考，这些问题包括林改中的效率与公平、林地集中与经营绩效的关系、明晰林权与促进林地的投入、林改后的林地可持续经营、林改实践中的决策模式等。本文认为，当前我国农村家庭土地承包制度正在转向以耕地流转为目标的改革实践，正面临一些亟待破解的新命题。关键词：林权制度改革重大问题思考2003年，中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，福建、江西作为国家林业局确定的最主要的试点

2、省份之一，率先拉开了新林改的序幕。总体而言，两省林改主要包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容，最终目的是通过对林业产权制度的改革，实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标。在试点经验的基础上，2008年6月8日，国务院制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着集体林权制度改革（下面统一称为“林改”）在全国的全面推广实施，开始直接涉及到我国农村千家万户的利益。对这个改革，舆论给予了很高的评

3、价，认为“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的‘第二次革命’”。而学界已有的相关研究大都是一些具有官方背景或者林改制度的实施者所从事的社会政策性的研究，其研究重点大多是从相对宏观的层面，突出对林改所取得的经济成效的分析，而忽视了对林改的社会学意义上的考察。直到2007年之后，学术界对林改的学术性探讨才开始逐渐增多。有鉴于此，我们课题组自2006年8月至2008年9月的两年多时间在福建、江西等省进行调研，获得了大量的实地调查资料。在此基础上，本文侧重从村级实践过程来分析评价整个林改，并对林改中导致的林

4、权集中等问题做初步的探讨与反思。一、林改中的效率与公平问题众所周知，改革本质上是利益的再分配与再调整，其中所包含的效率与公平选择始终是困扰改革的最大难题。事实上，任何的改革者都想在这两者之间寻求一种平衡。当前我国正在实作者简介：贺东航，华中师范大学中国农村问题研究中心副教授。朱冬亮，厦门大学社会学系教授。本文为国家社会科学基金项目“集体林权制度改革后的中国乡村治理研究”（项目编号：08BZZ040）的阶段性成果。2009年第2期总第142期22施的林改也面临同样的问题。究竟集体林地是实行规模经营（大户经营）还是实行分散经营（包山到户）？这

5、一选择背后隐含的其实是国家对集体林权制度安排的效率和公平的选择偏好。在人多地少的传统小农经济中，生存理性与经济理性一直是学术界争论的焦点问题之一。由于包括林地在内的土地攸关农民的生存，在目前我国农村社会保障制度体系远未建立完善的基础上，土地在很大程度上依然是农民心目中的“命根子”这个看似老生常谈的问题却总是容易被主张实行土地规模经营论的人所忽略。事实上，对于农民来说，土地问题是如此之重要，以致于社会中的任何一个阶层要想完整地占有土地的产权，都是难以做到的。土地产权往往被分割为所有权、经营权、收益权和处分权等，不同阶层的人通过占有土地产权某

6、一部分，以获取分成收益。对于山区农村而言，林改的实施被认为是继1980年代耕地承包制之后的又一次重大改革。与耕地承包制改革目标相似，林改的基础目标也是计划将林地使用权向农户转移，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，让农民获得重要的生产资料。然而，从林改试点省份的实践看，并没有完全达到预期的目标。其最突出的一个表现就是，在不少农村地区，林改造就了少数借林权改革之机“快速致富”的新“林场主”阶层，而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。林改政策的设计，初衷是试图将“还山于民”作为新的集体林权

7、安排的原则和目标，但首先要面对的现实起点却是：如果林地在此前已经流转出去，则没有山还给农民，而纠纷肯定会就此产生。根据我们在福建、江西、湖北和贵州等地的调查，这种情况普遍存在。由于历次制度变迁已形成集体林权主体多元化的格局，虽然福建、江西两省都提出林改要实现“均山、均权、均利”的“三均”目标，但又设置了“三维护”条款。所谓“三维护”包括：（1）对已明确林权的予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；（2）在改革前签订的合同，只要符合国家法律政策，转让行为规范，合同将给予保护；（3）对合同不完善和不规范的地方，采取“动钱不动山”的办法进行利益调整

8、并加以完善规范，尽量维护原业主的利益。该政策的执行事实上等于维护改革前的林权配置现状。换言之，从各地大部分村庄的村级改革实践看，此次林改只是把林改前已经流转出去的集体林权给予重新确权发证（即“