建立公务员职务和职级并行制度路径选择

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1、建立公务员职务和职级并行制度路径选择　　（续上期）三、公务员职务职级设置的规律及其启示公务员职务与职级的划分，就是根据行政管理体制的要求，按照一定的原则、标准和程序，对机关内部不同层级、不同岗位、不同人员之间的职责和权力关系进行的调节和规范。职务与职级的划分，是国家机关组织设计、权力分配、职责分工、人员配置的基础，它决定了公务员在行政组织中的权力大小、地位高低，是确定公务员福利待遇的基本依据，也是公务员激励机制的核心环节。作为公务员（公职人员）管理的基础，古今中外公务员职务职级划分形成了“专业（

2、职位）分类，统一分等（级）”的基本规律。（一）中国古代官员职务与职级我国古代从秦、汉以至明、清，官员在官职等级之外，还有职品，并于魏晋之后稳定保持为九品十八班的范围之内。官职和职品并不完全一致，官职只是决定职品的一个因素，品高职低的现象大量存在。唐、宋、元三代，还在官职、职品之外，设置了代表衔级的阶品，为代表身份的虚职，官员地位评价实际包括三个等级体系，有三个“级别”：15一是官职大小。相当于我们所说的职务，代表各官府职务的性质及权力范围。官有官称，如府、道、州、县之首长等，依其在行政组织中的层

3、级决定其地位。二是职品。即相当于我们所说的职级，是与官职对应的级别，秦汉分为十八级禄秩，自魏晋实行九品中正制后，九品官制一直为后世沿用以来，一般为正、从十八等。三是阶品。类似于军队的衔级，代表官员的身份地位，有阶称，如勋、爵、员、郎、大夫等，级别一般多于职品，如唐代有30阶，宋代有37阶，元有42阶。自秦汉至明清，三者的设置经历了职、阶合一和职、阶分立的循环：秦汉魏晋职品依附于职务设置；隋唐至元朝，在官职、职品之外，单设阶品，官员分为担任行政事务的“职事官”和不理政事的“阶官”；明清又取消了阶品

4、，只有官职和职品品级。官职、职品和阶品的设置不同之处在于：一是功能不同。担任官职的“职事官”有职、有位、有权、有责；职品是决定官员俸禄、待遇的依据，在唐宋元阶品独立的情况下，除宋代外，职品也与阶品对应，决定所有官员的食俸。宋代职事官根据官职大小、职务性质定津贴，称“职钱”，而阶官有阶俸。阶品则主要是荣誉地位的标志。15二是管理方式不同。官职根据才华和能力录用；阶品根据出身、考绩确定。唐代职事官随才录用，迁徙不定，官职可大可小；但阶品（唐称本品）则依“劳考”稳步上升。职品在职、阶合一的情况下主要根

5、据职务确定，先有职务，再定职品，在职、阶分立的情况下根据阶品确定。《新元史》卷一八五说：“历代制度，有官品，有爵号，有职位。官爵所以示荣宠，职位所以委事权。臣下有功有劳，随其大小酬以官爵；有才有能，随其所堪，处以职位。此人君御下之术也。”三是性质不同。阶品是根据功勋、贡献等确定的荣誉称号，完全属于品位的范畴。但职品的性质则比较复杂。从决定方式看，职品主要根据官职大小，但也考虑功绩、资历等因素，因此具有职位等级的性质。但在管理上，职品与职务可相互分离，并不完全对应，官员可享有某一职品但不担任相应的

6、官职，因此，职品又具有品位的特性②。官职与职品、阶品的分立作为一种管理传统，有其特定的历史作用，如可以通过增秩留任、贬秩等，增加官吏管理的灵活性、保持官僚职业的稳定性等。虽然九品中正制也有很多弊端，如导致冗员积淀、论资排辈、效率低下、行政成本过高等问题，特别是成为一种官僚特权，但其在中国流行千年，说明它在某种程度上反映了官员管理的基本规律和需求。（二）当代西方公务员的职位分类与职位等级15职位分类是西方公务员管理的基本制度。职位分类包括横向和纵向两个方面，横向分类就是根据职位的专业性质分成不同的

7、类别，实际是职务设置的问题；纵向分类就是根据职位的责任大小、难易程度、资格要求将不同类别的职位划分成统一的层级体系，即职级。在实行职位分类的国家，一般都是以专业职务为基础，建立业务类公务员的职务体系，但又将不同专业职位纳入统一的等级体系，成为工资福利分配的统一标准体系，与我国古代的九品中正制原理基本一致。如日本，其《国家公务员职阶制法》对官职分类原理和“阶级制”的实施作出了专门规定，简言之就是职务职级法。该法规定，官职是分配给职员的职务和职责；职务是分配给职员的应遂行的工作；职级是以职务和职责相

8、似的官职决定的官职群。属同一职级的官职应进行统一考试晋升，实行统一的俸给表，在人事方面给予同等待遇。职务种类、复杂程度、责任大小类似的官职，不论属于国家任何机关，都划为一个职级。官职必须以职务的种类、复杂程度、责任大小的要素为标准确定职级③，采取了“专业（职位）分类，统一分等（级）”的基本方式。下表显示了日本各官职与职级的对应关系，其中体现了一职多级、上下交叉的关系，下级官员职级延长，决定公务员地位和工资福利的是职级而非官职本身。表2日本公务员职务职级的并行④[机关＼&1等＼&2等＼&3等＼&4