建立公务员职务与职级并行制度的路径选择

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1、建立公务员职务与职级并行制度的路径选择　　自2002年党的十六大提出要完善职务和职级结合的制度以来，已10年有余。期间《公务员法》颁布实施，但有关建立职务职级并行制度的探索和思考仍未停息。究其原因，既有制度建设本身所特有的艰巨性、复杂性，也有拘泥现实、缺乏顶层设计理念所带来的实践困局。当前，我们首要的任务就是要清醒地认识到：在法律和政策、理论和实践、部门和地方、组织和人事之间，对“并行制度”、职级概念的理解存在巨大的分野，并在不同方案、价值的比较中，选择科学可行的路径和对策。　　一、两种并行方式的“并行”　　2002年

2、11月，党的十六大报告在有关干部人事制度改革的论述中，提出要“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”。此后，“职务与职级相结合”的问题成为2003年中央党建领导小组“深化干部人事制度改革专题调研”的五大课题之一，也成为《公务员法》起草小组研究的重要内容，一些地方和部门也开展了相关的试点和研究。　　2009年9月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次明确提出，建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。同年12月，中央印发的《2010—2020年深化干部人事制度改

3、革规划纲要》提出，要建立健全干部职务与职级并行制度，完善干部职级晋升制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用。　　10余年间，中央关于职务职级结合或并行的政策目标保持了自始至终的一贯性。但是，调研表明，十六大与后续文件关于职级的内涵和并行方式的选择存在实质性的差异。　　（一）行政职务与行政级别的结合　　十六大提出职务职级结合的原因在于，一些省市特别是浙江等东部地区省委领导曾提出：①在现有行政层次下，不同地区经济发展程度、人口和地域范围、行政事务的复杂程度各不相同，领导

4、责任和工作难度不同，但行政级别却完全一样。是否可以考虑在保持现有行政级别结构基本不变的情况下，对责任重大的地区，其党政领导人能否享受上一行政级别的副职待遇。②一些地方党政领导政绩特别突出，应予提拔。但根据现行规定，一旦提拔，就得调动其到上一级部门任职，一方面使干部离开了自己熟悉的工作环境，原来成功的工作经验、思路就可能浪费；另一方面，当地经济和社会发展的政策连续性也会受到影响，是否可以考虑，保留这些干部的职务不变，让其享受上一行政级别的待遇。　　因此，十六大提出的“结合”也可理解为行政职务与行政级别的结合，即《公务员法

5、》所指的领导职务及其层次在晋升方面的结合。而其中所谓的职级即领导职务层次、职务级别，或通称的行政级别。　　其结合方法就是“低职高配”：通过调整行政级别的管理方式和晋升方式，将行政职务与行政级别的晋升相对分开，放开行政级别晋升的限制。干部工作业绩突出、能力强、岗位重要，在职务不提拔、不变动的情况下，可以提高到与其上一级职务对应的行政级别。如相当于处级的县委书记，如果业绩大、资历深，可以在继续担任原来职务的同时，提升行政级别，享受副厅级待遇。如在机构改革中，某些部门级别规格被降低，但原任领导因工作需要还继续担任该部门领导，

6、则其待遇仍应按照原行政级别确定。1998年国务院机构改革中，一些部级机构改为副部级的国家局，但局长可能还是原来的部级干部。　　十六大以来，“低职高配”的并行方式逐步得到承认和发展。2005年，广东省委组织部决定选拔优秀县（市、区）党政正职担任副厅职务，规定对年龄稍大且担任县级“一把手”满5年的，可确定为副厅级并继续在本地任职，逐步成为全国通行做法。　　2009年4月，中央办公厅《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》提出，“根据工作需要，有的县委书记可提拔为上一级领导班子成员并继续兼任县委书记”。这实际是顺应地方党政干部

7、的呼声，对“低职高配”给予了合法的承认。　　2010年10月，中央组织部《关于加强乡镇党委书记队伍建设的意见》印发后，一些省市在配套文件中明确提出：在全面考核、广泛征求意见的基础上，对任乡镇党政正职8年（含8年）以上、其中任乡镇党委书记5年（含5年）以上，受到市委及其以上表彰的优秀乡镇党委书记（含优秀党务工作者、优秀共产党员等）享受副县级待遇。　　尽管缺乏直接而明确的政策解释，但毋庸讳言，在行政职务和行政级别占主导地位的情况下，职务不变，提高公务员的行政级别，低职高配成为地方干部最为有力、最受欢迎的激励方式，成为干部队

8、伍建设的重要手段。在中央和省级机关、事业单位，这种激励方式也大量存在。　　（二）职务与级别的并行　　关于职务职级结合，《公务员法》也做出了法律上的安排。一是改变了1993年《国家公务员暂行条例》所规定的公务员级别设置，“合理增加了级别数量”，拉长级别层次。如由原有15级增加到27级。二是扩大级别与职务特别是基层职务的交叉对应幅度，