地铁地下空间开发的法律问题.pdf

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1、2014年10月开放导报October2014第5期总第176期CHINAOPENINGJOURNALNo.5TotalNo.176【博士论坛】地铁地下空间开发的法律问题——以深圳为视角夏林华（深圳职业技术学院经济学院，广东深圳518055）[摘要]近年来，我国地铁地下空间开发利用发展比较快，但与之相配套的法律法制尚不健全，影响了地下空间的顺利开发。本文通过研究深圳地铁地下空间开发存在的法律问题，提出我国地铁地下空间开发需要加强立法，成立职责明确的管理机构，在法律层面确认地铁地下空间有关权属的范围和界限，强化对地铁地下空间开发的规划管理。[关键词]地铁地下空间权法律问题深

2、圳[中图分类号]D922.29[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2014）05-0106-04[作者简介]夏林华（1976—），湖南临武人，法学博士，深圳职业技术学院经济与社会发展研究中心副研究员，研究方向：经济法、国际经济法以及法治政府建设。一的地方政府规章，有的是规制整个地铁建设的地方性法规，其中包含了地下空间开发的有关实体性规地下空间开发利用需要相关的法律法规支撑，范和程序性规范。这些规范性法律文件的出台，不否则在规划编制、权属确认等方面容易出现问题。但为深圳地铁的顺利建设以及地下空间合理开发利目前，开发地铁地下空间的法律依据，主要包括一用提供了坚实的

3、法制支持，而且也是对《物权法》些全国性的法律法规以及地方性的规范性法律文等法律法规的进一步细化和地方化。件。这些法律依据尚不成体系，有些规定也过于原深圳市于2004年12月颁布实施了《深圳市轨则化，还有待进一步完善和细化。道交通运营管理暂行办法》、《深圳市轨道交通条在地下空间开发利用方面，全国性的法律法例》（征求意见稿）涉及地铁地下空间开发建设的规主要有《物权法》、《防空法》、《城乡规划内容主要规定在有关轨道交通综合开发的条款中。法》、《城市地下空间开发利用管理规定》、《国规定经市政府批准，轨道交通运营单位可以利用轨务院关于促进节约集约用地的通知》、《城市规划道交通设施进

4、行综合开发和运营，当然包括地下空编制办法》等。间的开发，即采取“地铁＋物业”开发模式。近年来，深圳出台了一系列有关地铁建设的规但不可否认的是，出于方便人们出行的考虑，范性法律文件，有的是专门针对地下空间开发利用地铁通行的路线一般是人群密集区域，所以大部分106地铁沿线环境比较特殊，特别是物业的产权、地下规，遇到与其它规范性法律文件相抵触时可能会出部分的界限划分、收益的分配等错综复杂，在开发现无法协调的状况；从内容上看还是比较空泛，缺利用过程中往往为了追求利益最大化而超越界限，乏可操作性。总的来说，有关地铁地下空间开发利引起不必要的纷争，损害轨道交通的公益性。为用综合性的立

5、法目前层次比较低，内容比较单一，此，《深圳市轨道交通条例》（征求意见稿）对轨彼此之间相互衔接不紧密，缺乏相互配套的制度性道交通综合开发进行了一定限制，如规定综合开发安排，特别是还没有专门的综合性法律法规对地下应当优先统筹安排公共交通枢纽、交通换乘设施、空间权的取得、变更、消灭，地下空间建设物业的公共步行空间等公共配套设施的建设及综合开发资产权取得、租赁、转让、抵押等作出实体性和程序金由企业自筹，轨道交通沿线土地综合开发所获得性的规定。的收益，应全部用于轨道交通建设和运营。（二）地下空间开发的协调管理机构职能尚待《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》出台于理顺和加强2001年7

6、月。该暂行规定对地铁地下空间的开发范地铁地下空间开发的综合型和复杂性，要求政围、相关许可的办理程序等作了进一步的明确。该府设立专门性的协调管理机构对其进行管理，确保暂行规定在地铁地下工程周边设定了“地铁控制保地下空间开发的有序进行。目前我国从中央到地方护区”和“地铁特别保护区”。对建设工程施工许尚缺乏这种专门有效的管理机构，在实际操作中往可证的发放程序作出了严格的规定。往是由政府多个部门组成临时性的、松散型的协调组织，没有从法律法规的层面明确其职责，缺乏权二威性，最终导致实际上的管理缺位。例如，深圳市地铁建设及其地下空间的开发最初由“深圳市地铁由于我国在地铁地下空间开发利

7、用上起步比较工程建设指挥部及办公室”和“深圳地区国家铁路晚，无论是民事法律，还是行政法律，立法、执法项目建设工作领导小组及办公室”两个临时机构来以及相关制度建设方面还比较滞后，严重阻碍了地协调统一。各区政府、管委会也陆续成立区级“轨下空间开发利用的前进步伐。道办”。上述机构性质上仍属临时机构，人员组（一）综合性立法的缺失成比较松散，在实践中，各成员单位往往仍各自为地铁地下空间开发受地上布局的影响，在物业政，根据自身的职权划分对地下空间开发履行管理产权、行政许可、规划设计等方面非常复杂，一般职责，导致多元化利益的诉求与汇集，非常