调查与决策——《关于把甘孜州海螺沟景区建成四川旅游经济开发试验

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1、调查与决策一一《关于把甘孜州海螺沟景区建成四川旅游经济开发试验调查与决策——《关于把甘孜州海螺沟景区建成四川旅游经济开发试验区的建议》总第377期调杳与决策（内参）第6期关于把甘孜州海螺沟景区建成四川旅游经济开发试验区的建议中共四川省委政策研究室调研组今年是LT孜藏族口治州成立60周年，也是〃十二五〃规划的编制之年。为认真落实中央和省委藏区工作座谈会精神，我们最近对甘孜州的旅游发展进行了专题调研。我们认为，甘孜作为新中国建立的第一个专区级民族H治州，在推动藏区跨越式发展和长治久安中具有示范作用，大力发展旅游业，关键是体制创新，龙头是海螺沟景区。H孜州海螺沟景区，位于地球神奇的北纬30°和中华地

2、理分界线（黑龙江省黑河至云南省腾冲县）的交汇点、青藏板块与扬了板块的交接带、〃蜀山Z王"贡嘎山东坡，因其独特的低海拔现代冰川、高品质的温泉和浓郁的民族风情而闻名于世，是我省川西旅游的巫要支点和引擎。景区下辖海螺沟、燕子沟、南门关沟、磨子沟、雅佳坝和磨西台地六大旅游区。景区H开营以来，其管理体制经历了儿次重要变化，每一次体制张力的释放，都有力地促进了发展。但随着现代旅游业的不断提升，现行景区体制不顺的脾端日益显现，并严重制约了海螺沟旅游资源的深度开发和当地旅游经济的快速发展。因此，深化海螺沟景区管理体制改革，把其建成〃四川旅游经济开发试验区〃，享受统筹城乡综合配套改革试验和扩权强县试点等政策，冇

3、助于科学开发海螺沟拥冇的世界级精品旅游资源，冇利于加快民族地区改革开放和观念转变，有益于为全省乃至全国旅游最区创新管理体制提供先行先试的经验和借鉴，特别是对推进甘孜州跨越式发展和长治久安，增强全省旅游发展的后劲貝有重要意义。一、景区体制改革丿力程和存在的问题海螺沟景区行政区划隶属甘孜州泸定县，F1前景区辖1镇（磨西镇）1乡（新兴乡）21个行政村，幅员血积906.13平方公里，总人口近1.2力。自1987年开营以來，景区的管理体制经历了三次改革。1987年-1994年，景区以泸定县管理为主。1994年，四川省人民政府（川府函[1994]162号）批准建立甘孜州泸定海螺沟旅游度假区，并列为省级旅游

4、度假区，其管理体制为州、县共建，以州为主，要求〃按全新的科学机制运行〃。2003年，甘孜州委、州政府根据景区发展的需要，成立了海螺沟景区党委和管理局，负责景区经济建设和社会事业各项工作，行使县委、县政府的相关职权。景区管理局的成立，是甘孜州加速全州生态旅游发展、打造旅游龙头的重大举措，是体制改革的一次重大创新，有力地推进了海螺沟旅游资源的有效整合，极人地带动了景区旅游业和当地经济社会的快速协调发展，地方财政收入持续増长，老百姓得到了较大实惠。自2003年以来的6年时间，海螺沟游客接待量占到景区开营以来接待量的80%以上，并呈逐年上升趋势。2009年接待游客35.8万人，实现旅游综合收入2.38

5、亿元，创历史最好水平。景区管理局的建立，虽极人地推动了景区旅游及各项事业的发展，也得到当地群众的认可。但横向看，与省内外开发比较好的景区相比，仍有相当差距。比如，九寨沟建营时间与海螺沟儿乎同时，都拥有世界级精品旅游资源，到目前无论是基础设施建设、接待游客数量、旅游收入，还是管理水平以及知名度，海螺沟都远远逊于九寨沟。随着旅游经济进入新一轮的快速增长期，海螺沟景区管理体制上的矛盾逐渐显现，主要有：一是多头管理。甘孜州设立海螺沟景区管理局，主耍tl的是冇专门的组织机构对■景区进行规划、开发和管理。管理局属正县级单-位，赋予了一定的行政管理职能，但景区同时存在甘孜州、泸定县、景区管理局多个管理主体，

6、如国土由州国土资源局管理，林业由泸定县林业局管理，此外，还有贡嘎山自然保护区管理局、贡嘎山风景名胜区管理局等，致使景区在项冃建设中必须协调好州县等各方的利益关系，办理相关手续难度增大，造成了管理局的责权利难以全而落实，无法对整个景区实施统一规划、统一•开发和统一管理，从而在一定程度上制约了景区旅游的科学开发和加快发展。二是保障受限。景区管理局除了全力推动景区的旅游资源开发外，还要承担所辖1镇1乡21个行政村的经济社会发展、改善民生和确保民族地区稳定的巫任。但止］于管理局不是一级地方人民政府，只是甘孜州政府派出的一个行政管理机构，因此景区无法享受到国家的转移支付等相关政策。同时在中央、省下达投资

7、计划时，海螺沟也无法得到项冃支持，造成景区基础设施建设较为落后，接待设施严重不足。三是调控乏力。景区管理局因实际赋予的职能有限，除貝备旅游执法资格和有部分部门授权外，在土地管理、城镇建设、资源开发、旅游经营等方而难以全而到位，存在综合执法主体地位不明，执法权责不明，统筹景区各项工作难度大、宏观调控乏力等问题。四是机构不顺。景区管理局行使了一级县姿、县政府的职能，但乂不在现行行政体制Z内，内设机构和