论乡镇财政困境成因分析与对策

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1、论乡镇财政困境成因分析与对策【摘要】乡镇财政的运转肓接决定了整个国家基层公共职能的实现。在加快建设社会主义新农村的背景卜探讨乡镇财政解困问题具有重人的现实意义。本文以乡镇政府财政困境为研究对象，从财政体制的视角分析原因，并提出取缔乡镇独立的财政职能，由县级政府实施统收统支管理体制,以解决乡镇财政怵I境问题。【关键词】乡镇财政困境成因分析分税制统收统支—、引言分税制财政体制改-节，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺屮央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓着。但是，在为中映政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施

2、也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的対象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转氏接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国人部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。时至今口，论述分税制财政体制的国内甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于屮国最基层且最接近广人民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更

3、是鲜有涉猎。县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）o但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。在此基础上，木文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的人环境卜县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解Wo循此思路，

4、本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。二、乡镇财政困境成因分析分税制设计的是屮央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以卜•财政，尤具是対县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原來属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国冃前的财政体制设计，上一级政府冇权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，屮央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中H•易于征

5、收的税收划归木级财政，授终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与口益增氏的支出责任表现出极人的不适应。1.财力与事权不相匹配分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明,2002）o实施分税制以來，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%,市级政府同样在想方设法提高资金集中度。财权和事权对称的原则要求各级政府均有口己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己人宗稳定的税源。

6、上级财政在财力分配上层层“向上集小”，将大税种、人税源划归到白己手屮，而将征管难度人、征收成本高、税源分散的小税种“丿U”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，1佃这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因Z-o对丁乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。2.转移支付

7、制度不够完善如果一个国家耍强调地区Z间的财力均衡和社会公平，那么就必须耍有一个强大的中央对地方的转移支付制度（RobinBoadway,2006）o地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要屮央政府通过转移支付和税收返还等方式來弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入人约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%,部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主耍收入来源Z-o但是，FI前我国的财政体系屮，四种主要的政府间转移支付形式均有口身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济

8、的积极性，与建设财力和事