行政立法机制问题研究

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1、行政立法机制问题研究本文作者：彭玲佳单位：四川师范大学法学院一、行政立法的合理性和有效性有待增强行政立法的大规模出现，是国家加强对市场干预的结果。在我国当前社会处于转型期的背景下，行政立法的合理性与有效性何在？市场失控是政府干预的前提。然而近年来,政府对市场大规模干预的缺陷越来越明显，政府的“经济人”特征也显现出前所未有的状况。行政权力的寻租现象日益普遍。这些事实的发生，迫使人们反思现代社会中，行政立法有无合理性以及在多大程度上具有合理性。当下世界范围内的立法问题已经实现了话语转换，变为不立法问题的事实，表明了世界各国对行政立法合理性问题所作的努

2、力。如果不首先明确政府是否应该对市场干预，干预的范程度及成本等问题，很难设想，行政立法对市场经济的形成有任何实质性意义。市场并非万能，政府干预也非万能，这是福利国家存在一个世纪以后，人们对它理性思考的结论。在当前我国，行政立法的指导思想是"效率优先兼顾公平”，然而我国社会中表现出更多的是社会公正问题。在很大程度上我国的行政立法与社会现实存在很大的差距，被称为“两张皮”。很多行政法规既解决不了问题，更不能得到实施，这是政府失败在行政立法上的表现。在当下语境中，行政立法的合理性已不再是不证自明的命题了。二、行政立法与人大至上原则不相协调行政大肆立法如

3、何与人大至上原则相协调，如果不能协调，行政立法就会丧失民主合法性。在我国，全国人民代表大会是由全体人民代表组成，具有至高无上的权力。然而，“人大至上”原则正受到来自社会现实的威胁，首先是行政法规和规章在国家法律构成中的压倒人大立法的力量和法律生活中的重要性；其次是行政在没有授权的情况下可依职权立法。在自主立法的情况下，如果法律空缺，那么现在的实践是“根据宪法，在与法律不相抵触的前提下进行立法。这种绕过法律进行自主立法的事实，在一定程度上架空了“人大至上”的权威。尽管新近颁布的《立法法》规定了人大保留的事项，以及对行政立法的监督，但这种备案制度易流

4、于形式，而且在我国没有宪法解释和违宪审查机制，这些监督制度不可能实现设计者预期的目标。三、行政立法不能适应行政管理的需要尽管建国以来我国颁布了大量的行政法规、规章，但由于现代社会行政管理事务的日益繁杂，且变化迅速，我国的行政立法远远跟不上实际需要，在许多领域还存在法律空白，给依法行政带来困难，同时也给违法者以可乘之机、例如，由于我国没有统的《行政程序法》，有些法规规章中没有最起码的程序和时效要求，造成行政机关依任意程序行使权力，甚至玩弄程序为己敛财聚资，严重阻碍着依法行政的实现。由于经济体制的转型，在某些经济管理领域还存在以政策代法律的情况，这种

5、状况在短时期内是在所难免的，但必须尽快改善，以适应依法行政的需要。四、行政立法的范围和内容极不明确立法法的颁布，在定程度上遏制了行政立法的失范与无序局面，但对行政立法的范围与内容规定不够明确。在自主立法的情况下，立法法没有明确国务院的职权范围到底有多大，继承了《宪法》第89条规定模糊的局限性，没有明确哪些事项是行政不应该干预的，从而完全有可能使政府对市场的不当干预合法化、神圣化。在授权立法的情况下，立法法对授权范围的规定过于概括，仅仅排除了少数几种情况，对授权程序也没作明确规定。这将导致人大立法功能的进一步疲软，人大至上的权威受到威胁。五、行政立

6、法程序的公开度和参与度不够目前我国立法法对授权立法的程序没作具体规定，对自主立法的程序基本上没作变动，尚无统一的行政程序法，关于行政立法程序，所有的只是国务院1987年颁布的《行政法规制定程序暂行条例》和一些省市自行制定的地方政府规章的制定程序规则。据此，我国的行政立法程序大体是：规划、起草、协商和协调、审查、通过、审批和备案、分布等。从总体上说，这些程序基本属内部程序，它的公开程度远未达到现代行政法制的要求。从内容上看，它主要涉及行政机关内部在立法工作上的协调，基本上是协调行政机关内部在立法上的相互关系，与行政机关外部无多大关系，没有公布于民众

7、，更没有征求利害相关人意见的程序要求。因此说，规范性文件多是行政机关单方面作出的决定，缺乏民主性。同时，在我国实践中，行政立法的准备工作完全操之于行政机关，对于是否以及何时进行行政立法这样的问题，公众无法表达其意志，因此容易造成行政立法的不当延误。在行政立法的制定程序中，尽管立法法规定应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。但是，影响行政立法结果的往往是实力雄厚的企业和利益集团，一般公众无法反映自己的利益。从而导致行政立法在利益整合时出现的不平衡。