公共管理学第二章公共管理理论与实践的发展

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1、公共管理学（第二章）第二章公共管理理论与实践的发展本章学习要点：公共管理的管理学思想渊源公共管理的经济学思想渊源公共管理学的两个发展阶段各国的新公共管理实践对新公共管理的评析第一节公共管理学的理论渊源重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。一、管理理论（一）古典学派理论弗里德里克·泰勒（FrederickW.Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”，注意的重心是管理程序、组织结构和管理原则，以及规划、组织、人事、指挥和控制等功能。“科学管理之父“泰勒对科学管理的定义：“诸种要素——不是个别要素的结合，构成了科学管理，它可以概括如下：科学，不是单凭经验的

2、方法；协调，不是不和别人合作，不是个人主义；以最大限度的产出，取代有限的产出；每人都发挥最大的工作效率，获得最大的成功。”泰勒认为科学管理的根本目的是谋求最高劳动生产率，最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，要达到最高的工作效率的重要手段是用科学化的、标准化的管理方法代替经验管理。泰勒提出了科学管理的四条原则：用对工人操作的科学研究来取代旧的单凭经验对工人管理的方式，以形成科学的劳动过程。在对工人的选择与培训上按科学来办事，以形成科学的选人与用人过程。对经过科学挑选和培训的工人进行科学管理，从而促使科学培训与科学的劳动过程相结合。正确划分工人与管理人员的实际工作，从而形成管

3、理者与工人的经久性合作。尽管泰勒的科学管理理论最初是针对企业管理提出的，但他提出的关于建立管理目标、管理控制标准、管理程序化、组织分工与协作、调动人员积极性、提高工作效率和在管理中使用科学方法等一系列理论和方法，具有一定的普遍性，不仅适用于企业，也同样适用于政府行政管理。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国以致欧洲企业管理的科学管理运动。曾经担任美国全国办公室管理协会会长的威廉·亨·莱芬韦尔是第一个把泰勒的科学管理原则运用于机关行政办公室管理工作并取得成功的人。他从打字员的动作研究到办公室的布局、设备、通风、照明的布置到办公室工作程序都做了详细的实证研究，提出了办公室的科

4、学管理原则。莱芬韦尔在他的许多著述和办公管理实践中，宣传和推广科学的办公室管理，在欧美等国产生了很大影响。莫里斯·卢埃林·库克作为科学管理的早期研究者之一，也曾成功地把科学管理原理运用到教育和市政管理工作中。这些事实证明，科学管理理论不但可以应用于企业，也能够应用于办公室管理、市政管理和政府行政管理。伦纳德·D·怀特进一步用科学管理理论研究政府行政管理。（科学管理）“在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响……由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰……科学管理在1910-1940年期间一直对公共行政起着支配作用。”——波

5、齐曼（行政学家）管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理论梅奥（J.E.Mayo）通过著名的霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。（三）决策学派理论决策学派以赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。HerbertSimon認為理性決策必須符合：決策之

6、前，尋找所有可能的方案；評估每個方案可能導致的全部結果；具備一套價值體系，足以選擇、排序可能的方案。西蒙的有限理性理论：传统理论的不足：20世纪40年代，西蒙详尽而深刻地指出了新古典经济学理论的不现实之处：(1)假定目前状况与未来变化具有必然的一致性；(2)假定全部可供选择的“备选方案”和“策略”的可能结果都是已知的。有限理性理论：人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性；由于人是有限理性的行政人，因此，应该用“令人满意”标准取代“最优化”准则。查尔斯·林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的渐进决策理论。在各方互动的基础上，并在达成共识的基础上来作决定，并最终为各方所接

7、受，这种决策方式模式，林德布洛姆称之为“渐进决策”。“完全理性”决策模式“渐进决策”模式目标——行动明确区分，将目标当作决策的前提不区分，认为二者相互联系目标——手段区分，先确立目标，再寻找手段不区分，认为这种区分是不妥当的且有限的决策——目标“好”的决策是实现目标的最佳手段“好”的决策是由“共识”所产生的（利益活动）分析的范围综合或全面分析有限分析对理论的态度过分强调理论的作用主张通过连续比较来减少对理论的依赖（四）系统学派理论系统学派以切斯特·巴纳德（Cheste