地方政府的或有债务：一个理论解释

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1、地方政府或有负债：一种理论解析财政部科研所刘尚希梗概一、政府或有负债的内涵二、政府或有负债的形成机理三、政府或有负债的效应分析2一、政府或或有负债的内涵从会计学的角度来分析或有负债，指产生于过去事项的一项可能责任，这项可能责任的履行预期将导致经济资源的流出，因而构成一定经济主体的潜在债务。Ⅰ．以过去或现存的实事为基础，基于法令、契约、承诺或惯例等，隐含着发生负债的客观可能性，而不是人为的任意猜测；Ⅱ．是否发生并不确定，所以并非已经成为事实上的负债。3政府作为经济主体，其“或有负债”与企业的或有负债在性质是类似的，但与政府“确定负债”有本质的区别。Ⅰ．政府或有

2、负债是不确定的潜在义务。Ⅱ．政府或有负债可能导致财政资源的流出，是不确定性事件。4Ⅲ．可控性不同。政府或有负债是对传统政府负债概念的突破。要求仅仅注重确定性的政府负债，到“确定性负债”和“不确定性负债”并重，这意味着政府债务管理理念的一个飞跃。5从经济社会学的角度来分析政府与企业不同，它同时还是一个公共主体。作为公共主体的职责是化解公共风险，维护公共利益。在既定的法律框架之内，当私人风险有可能转化为公共风险时，政府的责任和义务就突破了法定的边界，还需要承担起“推定”的责任和义务。6政府的一些责任和义务是隐含的，并不都由法律来做出明确的规定。作为公共主体，政府

3、面临两种类型的或有负债：一是法定的或有负债（或称之为显性或有负债）。二是推定的或有负债（或称之为隐性或有负债）。7政府作为公共主体的或有负债与企业或有负债根本不同：已经不是会计学意义上的，即不再是“事后”认定的，也不全是作为客观事实记录下来的，而是政府在“未来”需要面对的，也是社会公众判定“应该”由政府承担的。就此而言，政府或有负债不是一个会计结果，而是一个分析结果。8按照政府负债的不确定性程度大小，可区分为两个层次：第一个层次是确定负债（或叫“直接负债”）和或有负债。第二个层次是法定负债（或显性负债）和推定负债（或隐性负债）。910政府或有负债的基本特征Ⅰ

4、．与政府的主观评价相关。无论是显性或有负债，还是隐性或有负债，都是政府依据一定时期的政策目标、公众要求、社会主流价值规范等因素决定的对政府或有负债的确认，不一定是基于“过去事项或者现存事实”，而是基于对未来状况的分析。Ⅱ．不确定性。事项本身、债务要素。11二、政府或有负债的形成机理政府或有负债源于公共风险财政的本质是公共风险的最终承担者。政府或有负债与财政承担最终公共风险是一个问题的两个方面。1213政府或有负债的规模与财政制度乃至整个社会的制度结构密切相关。“风险大锅饭”的制度性存在。政府或有负债与一定的社会经济发展阶段相联系。转轨时期的特征。14政府或有

5、负债是政府干预公共风险的一种手段政府或有负债是在市场经济环境中产生的。体现了政府与市场的分工与协作。政府与市场的分工主要遵循两个原则：一是市场原则。作为防范和化解风险的最后一道防线，种种“财政兜底”政策所引发的政府或有负债，是政府与市场分工、协作的内在要求。15二是发展原则。不发达是一个国家（或地区）最大的公共风险。发展是硬道理即源于此。但理论上有一个“度”的问题。若政府或有负债超过了一定临界点，那么，就意味着引发新的风险——拖累经济增长。16政府或有负债实质上是政府充当最后支付人所提供的保证政府或有负债实质上是政府（或公共部门）对企业、居民、下级政府乃至整

6、个社会经济提供的显性和隐性的担保和保证。从法定或有负债角度考察，政府接受依未来事项而定的或有责任等同于隐性补助，政府财政资金在未来的流出是这种隐性补助的结果。1718从推定的（隐性）或有负债角度考察，它并不由政府作为法定责任予以明确承诺。只有当政府面临公共风险时，或者认为不这样做，风险成本更高时，才会接受这些负债。尽管事先预测比较困难，但最终支付人是确定的，而且是惟一的，即政府财政。其过程见图3。1920三、政府或有负债的效应分析正面效应将有效改善市场主体的预期，促进经济快速发展。从这一点来看，是政府维护、促进市场的一种手段。或有负债可以成为政府干预经济的一

7、种有效方式（手段），它本身是中性的，无所谓“好”与“坏”，关键是看如何运用。21负面效应是财政突发支出、非常损失的主要来源，具有潜伏性，还会诱发道德风险。Ⅰ．扩大政府财政运行的不确定性。政府往往对债务规模产生错觉，在预算安排上忽视或有债务，在或有负债转化为确定负债时，财政往往措手不及，严重时会引发财政危机。22Ⅱ．影响财政可持续发展能力。连续数年的预算平衡，以及低水平的公共债务，并不一定表明过去或现在财政政策的合理性和谨慎性，也不能代表未来乐观的财政前景。政府或有负债对财政可持续性的影响主要是通过政府债务与资源的中长期变化趋势来体现的。23Ⅲ．加大中央政府财

8、政的脆弱性。上级政府对下级政府实际上承担着无限责任，