总规层面_三区四线_的划定方法探讨_以荆门城市总体规划为例_陈珊珊

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1、总规层面“三区四线”的划定方法探讨——以荆门城市总体规划为例陈珊珊侯建辉王健【摘要】总体规划中的“三区四线”规划是落实十八大精神和《城乡规划法》规定、优化空间资源配置、加强自然生态环境和不可再生资源的保护、加强城乡建设活动管理的重要手段。本文从市域、规划区两个层面讨论“三区四线”问题，对“三区四线”规划的必要性、规划深度等问题作了探讨，并以荆门市总体规划为例，介绍了根据荆门地方特点和实际问题确定的市域和规划区层面的“三区”划定方法、对于已建区的规划管制、“三区”实施保障、“四线”划定方法等问题。【关键词】三区四线；总规层面；荆门；整治更新1．研究背景十八大提出“必

2、须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。《中华人民共和国城乡规划法》(2008年)第十七条规定，“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括禁止、限制和适宜建设的地域范围”。随着我国城镇化进入高速发展时期，资源、生态环境问题日益突出，划定“三区”（禁止建设区、限制建设区、适宜建设区）和“四线”（蓝线、绿线、黄线、紫线)，根据地方特点提出有针对性的规划建设管理要求，是落实十八大精神和《城乡规划法》规定，实现城乡规划空间开发管制的重要手段。目前对于总规层面划定“三区四线”的必

3、要性观点不一，有些观点认为宏观层面的“三区四线”规划尺度较大，难以确定具体边界，无法切实有效发挥对城市建设的控制和管理作用，应当予以取消。但笔者认为，总规中的“三区四线”应该分两个层次来看，第一层次为市域层面的“三区”规划，为宏观层面的政策指引，在现行的行政体制下，是规划建设部门管控空间资源的重要手段，与主体功能区规划、生态功能区规划中的相关内容地位等同，取消无益，未来若能建构统一框架下的“部门分工与协作”的国土和城乡空间1管理体系则另当别论；第二个层次是规划区（或中心城区）层面的“三区四线”规划，其主要作用在于从全局角度确定空间管制的大体区域和控制方法，通过下位

4、规划逐层逐级予以深化，最终落实到对具体建设项目的规划许可上。如果仅在控规或专项规划层面确定“三区四线”，可能会陷入单一视角，难以切实发挥城乡规划体系的综合调控作用，因此不应也不可取消。2．基本问题的理解“三区”和“四线”都是实施空间开发管制的重要手段。作为空间管理的重要内容，城乡规划划分“三区”和“四线”的出发点是立足于区域整体与长远发展的要求，通过划分不同类型的地域空间，提出不同类型空间的开发建设和保护要求，实现优化空间资源配置、加强自然生态环境和不可再生资源的保护、引导城乡建设活动的规划目标。对于总规层面的“三区四线”问题的讨论，首先应厘清“三区”、“四线”之

5、间的关系，划定深度等基本问题。2.1三区四线的关系问题市域层面的“三区”是从事权出发明确空间管制要求，其出发点是对本底条件不同的发展区域中管制主体对空间资源的管理责权、发展策略、乃至绩效考核办法的划分。规划区（中心城区）层面的“三区”和“四线”则是从空间特征出发明确某一类型空间的管制要2求，是实施空间管理的基础。这一层次的“三区”调控的重点是禁止建设区和限制建设区。“四线”则是绿地、水体、历史文化遗产等某一类型禁止建设区或限制建设区的规划控制线（黄线略有不同）。可以通过“四线”的划定，明确禁建和限建区域中不同类型地块的空间管制主体和责权，如绿线范围内的管制主体是城

6、市绿化行政主管部门，蓝线范围内的管制主体是城市水利主管部门等，以更好地指导下位规划。因此，规划区（中心城区）层面的“三区”和“四线”其实是一脉相承的，只有通过“三区”与“四线”的相互衔接和逐级落实，才能提高空间开发管制的可操作性。2.2三区四线的深度问题市域层面的“三区”规划是宏观层面的政策指引，强调管制主体对空间资源的管理责权范围，主要应按照行政界限来确定区划边界。由于尺度较大，在图纸上主要为示意性表达。规划区层面的“三区”和“四线”则要求具有更高一些的精度。由于总体规划原本就是“指导性”和“示意性”的规划，不能直接用于实施，因此在总规层面在地理坐标上清晰地界定

7、控制界线基本是不可能的。本次规划认为，总规层面的“三区四线”主要应做到确定划定准则、界线的相对位置、控制要求等，为下位规划提供有力依据。重要的是做到下位规划与总规之间的有效衔接，将重要控制线进行定桩放线，并将界线坐标转换为统一的地理坐标，建立统一和共享的数据库，作为地方政府日常管理的依据，这样才能保证“三区四线”的真正落实，实现刚性控制目标。3．荆门的发展情况和现状问题荆门市是中部地区传统工业城市。先有企业，后有城市。1970年焦枝铁路通车并在荆门设站后，一批中央、省、地区大中型企业陆续落户荆门，极大地推动了荆门城市建设的发展，奠定了东、西两城区分立的基本格局。城

8、市功能也主