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1、2003提昇臺灣執行力學術研討會國立中央大學企管系，中壢中華民國92年11月15日執行力失敗的制度分析—公私部門的本質差異與執行力上的意涵123陳春希張其祿葉一璋1國立中央大學企業管理學系助理教授2國立中山大學政治經濟學系助理教授3世新大學行政管理學系講師摘要本文由公共部門的特殊環境背景因素解析造成其執行力低落的原因，由「政策演進過程」的宏觀角度探討政策執行過程中所面臨的問題，並提供策略上之建議。本文並佐以美國政府實施「政府績效暨成果法案」之個案以為參考。關鍵字：公共部門、私部門、執行力、政策執
2、行1.前言在執行力(Execution:TheDisciplineofGettingThingsDone)書中，Bossidy與Charan(2002)開宗明義清楚的指出當前企業界最忽略的重要課題即是執行力的不彰，而企業競爭對手之間要分出高下，關鍵却往往在於執行力，也因此執行力是現今企業必須面對的最重大課題。執行力之貫徹與否不僅對於企業影響深遠，對於國家而言，更是民眾對於政府施政信心的來源與建設推動之評估依據。公共部門的效能低落常為人所詬病，本文特由制度分析的角度針對公共部門執行力失敗的因素逐一
3、探討。第二節中，對於公私部門在管理上的本質差異，就外部環境，組織與外部環境互動、與組織內部結構與程序三個層面進行比較。在第三節中，由「政策演進過程」觀點解析公共部門的執行力問題，從政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行、與政策評估等五項因子來評估公共部門的執行力。對於公共部門執行力的提升，本文在第四節中針對公共政策的特殊屬性提出策略建議，並於第五節中輔以美國政府實施「政府績效暨成果法案」的經驗，作為提升我國公共部門執行力的參考。2.公私部門管理的本質差異公私部門管理上的本質差異向來是管理學
4、者注重與討論的焦點議題之一(Rainey,Backoff,&Levine,1976;Allison,1980;Downs,1967;Rourke,1984)。不可否認的，就管理的組成要件與主要功能而言，公共部門與私部門有著許多共通之處(Barnard,1938;Drucker,1974)。在PapersintheScienceofAdministration之中，Gulick與Urwick(1937)提出POSDCORB一詞，用以表列管理者的主要工作內容，其依序如下：規劃(Planning)、組
5、織(Organizing)、人事(Staffing)、指12003提昇臺灣執行力學術研討會國立中央大學企管系，中壢中華民國92年11月15日揮(Directing)、協調(Coordinating)、報告(Reporting)、以及預算(Budgeting)。Allison(1980)亦指出，就組織策略與內外部管理而言，公私部門的管理者扮演相同的管理角色。首先，管理者必須確立組織的目標與優先次序，並設計出一套操作計劃以達成目標。其次，在組織的內部管理方面，管理者建立組織結構與行政程序，確定組織成
6、員能適才適所，指揮人事管理體系，並藉由管理資訊系統來協助決策制定與績效控制。再者，就組織的外部管理，公私部門的管理者皆需和組織內部的其他單位互通往來，以求目標的達成。除此之外，外在的其他獨立組織，如利益團體、媒體、與一般大眾，都會影響公私部門的管理功能。因此，如何整合以上工作事項使組織發揮最大效能，是當今公私部門之管理者皆面臨的主要挑戰。儘管公私部門的管理功能有以上相同之處，然而學者們卻指出，就外部環境因素、組織與外部環境之互動、以及組織內部結構與程序而論，公共部門與私部門兩者之間存在著極大的差
7、異(Gortner,Mahler,andNicholson,1989;Allison,1980;Dunlop,1979;Neustadt,1979;Rainey,Backoff,&Levine,1976)。我們將就以上三個層面，逐一討論公共私部門的本質差異，以助於釐清公共部門執行力低落的環境因素。2.1.外部環境因素(EnvironmentalFactors)包含三個面向：市場開放的程度(degreeofmarketexposure)、法令規章的限制(legal,formalconstraint
8、s)、與政治影響力的介入(politicalinfluences)。（1）市場開放的程度:私部門有底線的概念，重視成本控制，強調最高效率與最大利潤的追求，以及在市場上的競爭優勢與勝利。相較於私部門，公共部門的資源則多仰賴政府的撥款(appropriations)，少有明確的底線。因此，公共部門較無強烈的動機來促使成本的減低與效率的提升。由於公共部門強調公平原則，必須充分反映不同族群的偏好，往往造成低度的資源分配效率。就績效評量而言，私部門有具體的指標與資訊以茲參考，如投資報酬率、市場佔有率、價格
