检视电信自由化下台湾普及服务新制的推new

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1、檢視電信自由化下台灣普及服務新制度的推行陳建文Chen,Chien-Wen林心湄Lin,Hsin-Mei國立交通大學傳播研究所研究生300新竹市大學路1001號(03)572-7142(03)572-7143(fax)cosmo.ct89g@nctu.edu.twhsinmei.ct89g@nctu.edu.tw檢視電信自由化下台灣普及服務新制度的推行《中文摘要》普及服務攸關國民的通訊權利，向來是電信政策中重要的一環，近數十年來，科技發展促使電信服務更為多元，致使普及服務的範圍必須擴張才能滿足民眾的需求。而受到電信自由化、民

2、營化的影響，普及服務的推行方式也隨之改變，今年度（2002年）我國改採虛擬基金的方式以替代交叉補貼，實施普及服務基金制。本文透過文獻檢閱，除了回顧普及服務的發展沿革、綜合他國推行普及服務的方式與成果外，並針對目前台灣普及服務基金制浮現的問題加以探討。關鍵詞:普及服務、普及服務基金、電信自由化、電信政策1壹、前言普及服務（UniversalService）是各國在規劃公眾電信政策時，最重要的一環。為了確保國民基本的通訊權利，凡與公眾利益有關的電信事務，皆應在普及服務的範圍下受到保障。今年是我國實施普及服務新制度的第一年，以「普

3、及服務基金」取代過去國1營業者「交叉補貼」的推行方式，可說是我國電信發展上一個重要里程碑。為了因應世界貿易組織WTO（WorldTradeOrganization）的基本電信協定，近年來我國更積極加快電信自由化的腳步，1996年電信三法（中華電信股份有限公司條例、交通部電信總局組織條例、電信法）通過，再加上行動通信、衛星通信及固定網路業務的陸續開放，國內電信市場發展更為蓬勃。放眼世界，許多國家在電信自由化的浪潮下，其電信政策也做了許多調整：一方面追求更健全的市場機制，但從另一方面看來，因為電信事業具有「公共利益」的性質，人民

4、的傳播權利最容易在市場自由化下被犧牲，故在電信自由化之後，更突顯出普及服務的問題。當電信產業發展到某個階段，如何建立一個符合社會公平與提高效率的普及服務制度，就成為眾所關心的議題。隨著電信自由化帶來市場競爭，科技發展促進電信加值服務，今日的普及服務在內涵和制度上都有很大的改變。我國過去由中華電信透過交叉補貼的方式提供普及服務，在2001年6月普及服務基金管理辦法公布以後，今年起正式實施普及服務基金制度，雖然同樣由中華電信負責提供，但其他電信業者也必須共同負擔普及服務的成本，在整體制度上已有顯著的不同。由於電信科技的發展，普及

5、服務的範圍有逐漸擴張的趨勢；而電信自由化促進了市場競爭，普及服務的推行機制也不得不改變。本文以這兩個轉變為主軸，探討電信自由化對普及服務的影響以及可能衍生的問題，另外也進一步分析我國的普及服務新制度，是否能充分發揮普及服務原本的精神與美意？在整體規劃上是否能達到維護公眾利益的效果？1傳統上，國營的電信業者以長途電話的盈餘來補貼特定對象在市內電話上的虧損，來達到普及服務的目的。2貳、普及服務之今昔一、普及服務意義的演變及其延伸(一)普及服務的精神與理論基礎在探討普及服務的發展之前，有許多問題先提出來討論：為什麼要推行普及服務？

6、推行普及服務有什麼好處？這些問題必須被反覆思考，因為社會和科技的發展固然會改變普及服務的推行方式，但普及服務的基本精神和立論基礎卻是一貫的宗旨。普及服務的精神及理論基礎不外乎幾個方向：第一是基於社會公平與福利的考量，因為電信服務的取得被視為公民的基本權利之一，當社會對電信服務依賴日深，或是電信的不普及集中於低收入戶、殘障等弱勢團體時，容易產生社會不公、資訊落差等問題。第二則是出於經濟效益的考量，過去研究指出電信產業能帶動整體經濟發展，並充分發揮網路外部性的效果。隨著技術進步，電信服務的內容也會不斷推陳出新，使用者的需求也會增

7、加或更加複雜，正好可以說明普及服務的範圍為何有擴大的必要，基本的語音服務在日漸普及後，民眾對加值電信服務的需求日漸增加，提升日後納入普及服務的可能性。(二)普及服務意義的演變—從普及服務到普及接取普及服務最初的意涵為「網路互連」，和今日所認知的普及服務不同：電話發展初期，美國貝爾系統與獨立系統的網路互不連結，故貝爾總裁Vail提出「OneSystem，OnePolicy，UniversalService」的主張。因此普及服務的原意是「以單一的電話網路系統，在一定的政策方針之下，為全國國民提供通信服務」（劉崇堅、莊懿妃，199

8、6）。但日後電信市場的市場結構趨於競爭，普及服務的意涵也有所轉變，提升電話普及率是當時的主要目標。在政策上則關切如何透過操作費率，讓居住在不同地區的用戶都能負擔得起電話服務（Mueller，1997；轉引自柯慧貞，1999），基於社會公平及經濟效益的考量，這個普及服務的意涵一直為各國認可的