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1、学术界双月刊总第期,以刃〔域外参考〕西方公共管理理论的发展及其对我国的启示〔’宋煌萍苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州〔摘要〕伴随着现代世界经济和科技的迅猛发展,西方国家公共管理理论得到长足进步。特别是年代以来,管理理论和改革实践的创新浪潮愈演愈烈。通过分析西方公共管理理论发展图景,厘清当代西方公共管理理论的发展脉络和一般性原则,并且运用它们去分析当代中国公共管理的改革方向。〔关健词〕传统公共行政新公共管理新公共服务中国公共管理世纪带给人们的是璀璨夺目的文明,也是沉甸甸的责任和使命。其中,公共
2、管理理论要如何变迁,才能推动日新月异的人类社会持续发展是摆放在全人类面前的最宏大课题。多年来,不同国家、不同文化的人们为了实现该目标一直在努力奋斗。从传统公共行政,到新公共管理,再到新公共服务,人们探索的脚步从未停止。种种理论的变迁无不闪现着人类前进的举步维艰和对自身最深刻的关切。正是基于这样的情慷,本文试图通过分析西方公共管理理论发展图景,以厘清当代西方公共管理理论的发展脉络和一般性原则,并且试图运用它们去分析当代中国公共管理的改革方向。一、传统公共行政新公共管理理论和新公共服务理论的共生土壤
3、任何新理论的产生都有两个前提。一是时代的需要和召唤二是前续理论的启发和推进。新公共管理理论和新公共服务理论亦然。传统的公共行政管理一发韧于西方工业化和城市化的进程之作者简介宋煌萍一,苏州大学政治与公共管理学院政治学博士生、讲师。〔本文系苏州大学工程三期重氛学科建设项目研究方向“生态型区域苏南治理中政府责任及制度创新研究”阶段性成果。西方公共管理理论的发展及其对我国的启示中德国的稗斯麦时代,法国的后拿破仑时代,美国的进步运动时代,都强调运用国家的力量管理社会,推动其进步。在美国,建国先贤—汉密尔顿
4、提出的国家干预经济发展、凯恩斯主义等思想,伴随着世纪初期的美国社会瞒姗向前,并且在世纪年代大规模经济危机中得到了充分的发挥。传统公共行政强调“效率”,国家对于社会和经济事务大包大揽。这些方法一度被认为是,也确实是拯救西方资本主义危机的良药,使西方各国从原始资本的积累走上了充满活力的现代资本主义社会。从理论意义上讲,完整的传统公共行政模式存有三大理论支柱政治与行政的二分法年伍德罗·威尔逊在政治学季刊》上发表公共行政学的开山之作《行政之研究》,指出“行政应当在政治的适当范围之外,行政问题不是政治问题
5、,虽然政治为行政确定任务,但政治不能去操纵行政。”〔’〕从此政治与行政的严格二分为传统公共行政定下了主基调,之后百年的理论研究和管理实践都建立在它之上。理性官僚制理论如果说政治行政二分法为传统公共行政奠定了理论基石,那么传统行政模式中最重要的理论原则是马克斯·韦伯的理性官僚制理论,它在“形式上,方法上”都与传统公共行政中其他理论配合默契,有浑然天成之感。韦伯笔下的官僚制组织是一个拥有法理权威、严格规则、职责明确的层级体制。良好的效率通过组织本身的规则和程序获得保证。在传统公共行政时代,官僚制作为
6、理性和效率的工具,确实为资本主义国家迅速发展立下了汗马功劳。其最大的进步莫过于运用以理性规则为基础的“非人格化”的行政取代了“人格化”的行政。它“举起‘理性’和‘逻辑’的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观判断和感情用事的管理方法。”川科学管理理论当然,一套完整的理论必然需要落实到一种具体的执行方式上。弗雷德里克·泰勒在他的科学管理原理中贡献了这样一种工作方式—与马克斯·韦伯的理性官僚制组织,伍德罗·威尔逊的政治控制完美结合,“至此一种完整的传统行政模式诞生了”。泰勒
7、的科学管理理论包含两个重要的观点一是标准化的工作—这与僵化的等级制度、程序和先例相符合二是广泛而严密的控制—与传统理论中公务员职业化、终生制完全吻合。二、新公共管理理论和新公共服务理论的异质性探究放眼当代公共管理的理论研究与改革实践,内容纷繁复杂。比较有代表性的是新公共管理理论,以及脱胎于此的新公共服务理论。它们是新时期对新的公共实践活动的新解答。一个逻辑起点—公共利益无论是新公共管理还是新公共服务都在传统行政的公共利益观上有了进一一学术界·学界观察步。传统行政遵循政治行政二分的思路,将公共利益
8、完全推给了政治官员,而对于公务员来说关注效率、中立行政就是最好的追求公共利益的方式。可是现实中面对自由裁量权的泛滥,行政如何能逃脱得了政治的追索对此,公共选择理论新公共管理重新定义社会利益为个体利益的总和。但它非常强调“顾客”的个人利益,而将公共利益—共同的偏好,置于一个可有可无的位置。在一个类似市场的环境中,政府扮演着积极的“企业家”的角色,尽可能地满足个体“顾客”的需要。但是个体的利益在大多数情况下都是不一致,甚至是矛盾的,我们的政府又将何去何从在另一条追求民主治理与公民参与的道路上,新公共
