无居民海岛开发制度建设

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1、无居民海岛开发制度建设摘要近年来，国家经济快速发展，自然资源日益紧缺,海岛开发的重要性逐渐体现。本文将以浙江省无居民海岛开发的制度建设为例，通过比较各地海岛开发中的相关制度和经验，为我国海岛开发相关配套制度的制定和具体操作提供可行性建议。关键词无居民海岛开发保护制度建设一、无居民海岛开发制度建设概述我国最早的有关海岛的立法散见于各种有关海洋权益的法律法规，如《中华人民共和国政府关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海洋环境保护法》、《海洋自然保护区管理办法》等，随着海岛经济日益发展，以往的法律制度越来越难以适应海岛的发展速度。20

2、03年6月，国家海洋局、民政部、总参谋部联合印发了《无居民海岛保护与利用管理规定》，为更好地落实该规定，国家海洋局于2003年编制了《无居民海岛功能区划》、《无居民海岛保护与利用规划》、《关于印发等有关制度的通知》。2010年3月1日，《海岛保护法》正式生效，我国海岛保护与开发进入有法可依状态，为了保障这一法律的有效实施，国家海洋局还先后起草了《全国海岛保护规划》、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》等相关规定。2011年4月200,国家海洋局印发了《无居民海岛使用申请审批试行办法》，初步细化了无居民海岛使用申请审批的程序。随着无居民海岛开发利用工程的全面启

3、动，相关政策也在陆续制定出台。从地方上来看，自2003年国家颁布《无居民海岛保护与利用管理规定》以来，各沿海省市陆续建立起相关的海岛保护开发制度。例如经福建省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准，《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》自2004年11月1日起施行。经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，《宁波市无居民海岛管理条例》自2005年1月1日起施行。《青岛市无居民海岛管理条例》于2008年经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准，由青岛市人大常委会公布施行。当前,随着《海岛保护法》的出台，沿海省、自治区、直辖市海洋主管

4、部门正在积极推动省级海岛保护政策法规制定工作。二、浙江省无居民海岛开发制度建设中的问题从总体来看，无论是国家还是省市一级关于无居民海岛开发的制度建设都还处于起步探索阶段。通过调研和对前文中相关制度的分析，我们认为当下的关于无人居住海岛开发的制度建设中还存在着以下困难和问题。第一，无居民海岛开发专门立法的缺失。我国大部分自然资源使用权与民法物权中的地上权、用益权、永佃权等均有明显差别。而对无居民海岛使用权而言，这种差别就更加显见。无居民海岛使用权也不同于一般意义上的以授予某种资格为内容的行政特许权如公营垄断权。无居民海岛使用权以及与之类似的相关权利既不同于传统

5、民法上的物权，也不同于一般意义上的行政特许权。对这类新的权利类型，我们可以称为新型特别物权，对其加以规范应依《无居民海岛法》这样的专门立法，准用一般民法或行政法。而当前，我国关于无居民海岛开发的法律制度大多参照海岛保护法及相关规定，缺乏专门的海岛开发法律法规。第二，海岛开发中土地与林权问题突出。根据现有的法规，无居民海岛在产权和使用权方面存在确权困难的问题。较为突出的就是海岛上已存在的土地和林权证书问题。例如，据宁波市海洋部门调查，林业部门已经向宁波市130多个无居民海岛颁发了林权证。舟山市两区两县无居民海岛中，获得山林证和土地证的分别有1.5万亩和358.

6、84亩，对舟山这个寸土寸金的海岛市来说，这是一个相当大的数目。对于该问题的解决主要依靠当地海洋主管部门通过行政手段或者协商等手段进行解决，这些做法在保证解决效率的同时也容易产生不好的情况，因此应当尽快对于历土地权与林权问题的解决进行专门的规定，以弥补海岛开发制度建设中的空白，保障该问题的公平妥善解决。第三，无居民海岛开发融资制度欠缺。当前，我省无居民海岛开发之所以没有取得实质性进展一个很重要的原因就是受资金的制约。这一问题看似是经济问题，实则也反映出一定的制度欠缺。无居民海岛生态脆弱，大多离陆地较远,开发它需要投入大量资金成本。作为一般的个人或者单位除了负担

7、一笔数目较大的海岛使用金外，还要另外投资一笔较大费用。以往我们对于海岛使用权的认识大多是从公法的角度去认识，更多地关注海岛使用的申请而忽略了海岛使用权的私法性质，海岛使用权也是可以进行转让、抵押和继承的。如果政府能不出台相应的制度，金融机构、海洋行政主管部门以及用海户对海岛使用权都会有不同的认识，无居民海岛的价值就会被低估，甚至得不到有效体现，影响对其的开发利用。同时，我国缺乏基金制度的建立。这就导致海岛开发资金的来源渠道有限，资金来源数量有限等问题的出现。第四，无居民海岛开发的善后问题。一方面，当前我国《无居民海岛使用申请审批试行办法》以及我省无居民海岛相

8、关管理法律法规规章等虽然承认了无居民海岛使用权的私法