ppp项目监管国内外经验和政策建议

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1、PPP模式PPP项目监管：国内外经验和政策建议王守清刘婷（清华大学，北京100084）内容提要：我国政府正在力推PPP，吸引社会力量参与基础设施和公用事业，提供公共产品或服务。因为提供公共产品或者公共服务的终极责任还是政府的，故政府应加强对PPP项目的监管，以保证社会力量所提供的服务满足要求。本文就此综述监管的有关概念和国内外经验，并提出可供我国政府参考的有关建议。关键词：PPP项目监管建议中图分类号：F283文献标志码：A文章编号：1672-9544（2014）09-0007-06平和财务等方面的监

2、管)。准入监管的目的在于剔除一、引言不能实现物有所值（ValueforMoney）的PPP项目方PPP是Public-PrivatePartnership的缩写，直译案和特许经营者，以提高效率；绩效监管的目的在为“公私合作”，但在我国意译为“政企合作”更准于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要确，以反映我国PPP项目多为央企/国企主导，我问题，以保护公众利益。国官方文件则多称为“特许经营”。按照第一作者正上述两个阶段的监管是从政府管理PPP项目的在参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》角度出

3、发的。除此之外，由于PPP合同（特许经营协（2014年5月3日征求意见稿），PPP是指“各级议）尚有行政合同或民事合同的争议，不管最终对其人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业定性如何，政府在特许经营协议中具有特权，相对主法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人体即私营部门（投资者和放贷方等，在我国含央企/国或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或企，下同）处于劣势地位，需要明确的合同救济规则者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品和信用约束机制对政府特权进行规制，以保证公平〔2〕。或者公共服

4、务的活动。”因为提供公共产品或者公因此，下面分别从政府规制、准入监管和绩效共服务的终极责任还是政府的，故政府应加强对监管三个方面，梳理监管的内容、方式和主体（参见PPP项目的监管，以保证获政府授权的企业法人图1），并在此基础上对我国政府提出相关建议，包或其他组织（以下简称特许经营者）所提供的服务括立法方面的建议。〔1〕满足要求，促进市政公用事业市场化健康发展。一、政府规制PPP项目的监管主要分两个阶段，一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，二是项目（一）明确行政救济和司法救济建设运营时期的绩效

5、监管(包括质量、价格、服务水从法理上看，PPP合同具有很强的“行政属性”〔收稿日期〕2014-07-04〔作者简介〕王守清，建设管理系教授、博导，研究方向为项目融资、公私合作（PPP）、项目管理；刘婷，建设管理系博士生，研究方向为项目融资、公私合作（PPP）。地方财政研究/2014.9/第9期7PPP模式二是对特许经营者选择的监管，通过竞争招标选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。准入监管最核心的内容是考察PPP模式及特许经营者能否实现物有所值（ValueforMoney，VfM

6、），即比传统模式效率高。图1PPP项目的监管框架（二）准入监管的方法（即使规定为民事合同也如此），政府部门在合同中各国(地区)实践中所采用的方法可以分为两类：公共具有特权（包括合同履行的指挥权、单方面变更合部门比较因子法（PublicSectorComparator，PSC）和同权、单方面解除合同权和制裁权），因而私营部门竞争性投标方法。在PPP合同中处于劣势地位，需要明确的合同救济1.公共部门比较因子法（PublicSectorComparator，〔2〕〔5〕规则对政府特权进行规制，以寻求法律上的

7、平衡。PSC）●政府在PPP合同中行使特权时，应履行充分英国、加拿大、德国、澳大利亚、日本、荷兰、南〔3〕说理义务，并且在采取行动前，应通知私营部门；非、台湾、香港等国家或地区都是基于PSC法来考●私营部门具有咨询权、抗辩权、听证权等察VfM，如英国于1999年和2004年出台《VfM评〔4〕权利；估指南》，2008年出台《基于长期价值的基础设施●将PPP合同规定为民事合同，如果不能规定采购法》。为民事合同，则要将PPP合同当做特殊的民事合同PSC法的基本原理是对用PPP模式和传统模处理，明确适用行政

8、合同特有的规则和救济方式。式的全寿命期成本（PSC）进行比较，如果一个PPP（二）建立政府信用约束机制方案的成本（投标价）低于用传统模式的成本（当然从实践角度看，PPP项目的期限往往会超过数要考虑风险转移的价值），就实现了物有所值（图2）。届政府的任期，下一届的政府官员由于政绩或其它要求，很可能会改变当地的发展战略，当违背合同能获得大于遵守合同的利益时，政府部门就可能出现失信违约行为，因此需要建立政府投资信用约束机制，保持政策的持续性和透明性。●结合现有