中国的政策议程分析

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1、中国的政策议程分析［摘要］政策议程可以区分为政府议程和公众议程，二者的互动与结合将促进决策的科学化和民主化。但由于信息资源的封闭与不对称、政治制度的封闭性、特殊利益集团的影响、公众政治参与缺失等原因，中国的公众议程作用一直较弱。强化公众议程的建构更符合现代民主社会对政策过程的要求。［关键词］公共政策；政府议程；公众议程；政治参与；利益分配［中图分类号］C91［文献标识码］A［文章编号］1672-2728(2009)01-0069-03一、公共政策议程的实现机制人们往往从政策制定、政策执行等环节来考察公共政策过程，却忽略了一个至关重要的前提：一个社会总有各种各样的问题，但为什么有些问题

2、被提上政府的议事日程，而另一些却没有?实际上，在公共政策的整个生命周期中，处于程序第一步的并不是政策制定，而是公共政策问题的界定与构建。对政策问题的讨论与认定过程就是建立政策议程。关于政策议程，科布和爱尔德在《美国政治中的参与》一书中曾经区分了两种基本的议程，即公众议程和政府议程。公众议程是一个众人参与讨论与问题不断扩展的过程。其形成往往是一个问题从与其有密切联系的群体逐渐引起更多人的关注，再到社会公众普遍关注的过程。公众议程的决策目标是自下而上形成的，本质上属于讨论议程。因其主体的代表性与参与性，公众议程往往被打上民主的烙印，而成为更多人向往和追求的目标。政府议程中的大多数问题往往

3、是公共权力系统内比较关注的问题，其形成具有制度化的操作程序和运行方法。政府议程首先要确认“值不值得、应不应该”解决某一问题，对与问题有关的客观事实作出明确的主观认定，本质上更倾向于是一种行动议程。公众议程和政府议程往往构成政策议程的两个不同阶段。一般来说，一个公共政策问题的提出，首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政策议程，最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。任何政策议程的建立都应该是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果。但是在社会生活中，很多问题可能并不经过公众议程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程，更多的政策议程往往是自上而下的

4、政府议程起主导作用。二、中国政策议程的实证分析改革开放以来，我国公众参与政策过程的方式有了明显的变化，从政治运动式参与向利益性参与，从被动参与向主动参与不断发展。但由于社会利益结构分化不明显，政府拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力，所以政策问题的提出更多地使用政府议程，而较少使用公众议程；并使中国政策制定过程中的决策更多地呈现出“单一方案决策”的特征而不是多方案的择优。中国公众议程建立的障碍表现为以下四个方面：（一）信息资源的封闭与不对称。在政策实践中，相对于普通公众，政府机构处于掌握信息的强势地位，而且层级越高这种信息不对称的情形越明显。不仅如此，政府有时出于对自身利益的保护或

5、遭受某些利益集团的压力，往往会采取各种手段控制信息的来源，通过对特定领域信息的排他性占有来扩充权力，追求更加广阔的活动空间。政府的控制尤其是保密手段的普遍运用减少了社会公众界定政策问题、形成政策议程所需要的信息的质和量。另外，由于信息的来源渠道被政府所控制，普通社会公众只能主要依靠政府提供的公共信息判断政策问题的发展趋势与演变规律，这就为一些行政机关和部门利用信息控制权基于自身的利益来扭曲信息提供了可能，使得相对人所获得的信息经常是零散的、不完整的甚至是不可靠的。（二）特殊利益集团的影响。特殊利益集团集中了大量的资源，因而它可以以各种形式诉求自身利益，影响公共政策制定。有学者曾比较过

6、美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。宄其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。在现实中，尽管主流政治学说致力于对民主政治的开放性与参与性的阐释，但己有的参与理论一致发现，社会成员对资源占有多寡的区别导致了其参与能力的差别，社会中的相当一部分人属于消极参与者，因此在代议制中，是社会精英而不是大众更接近公共权力。作为政治上的积极行动者，强势的利益集团可以操纵政策议程，将私人的利益与价值优先级直接转化为公共的利益与价值优先级，以公共政策为工具来谋

7、求更大的私人利益。（三）公众政治参与的缺失。公众议程的形成与对政策过程的参与是民主的体现，必然与公众的政治民主化程度具有紧密联系。但中国几千年的历史中从来没有出现过民主政治，多年的计划经济体制又使公民的个人利益几乎完全被国家需要、集体利益以及社会利益所替代。这种行政文化的影响在很大程度上消解了人们参与的动力，导致公众不参与或参与冷漠。另外，我国公众议程的制度化程度不高、缺乏组织依托。虽然我国现行法律对公众的参与权有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除