以行政民主推进科学决策——评《湖南省行政程序规定》

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1、以行政民主推进科学决策——评《湖南省行政程序规定》　　引言　　107大报告明确提出决策科学化的目标，并指示了政务公开和公众参与跟这1目标的关联性。决策科学化同时包含了决策的理性化与民主化，前者关注决策本身的质量，后者引进公众知识并增强决策的可接受性。然而，无论是决策的理性化还是民主化，都需要通过1定的程序展开，未经合理程序，既不可能产生长期可靠的理性决策，也不可能产生吸纳民意并具有较高可接受性的民主决策。长期以来，我国行政管理体制在理性化与民主化方面存在较大欠缺，决策的科学性严重不足，这与行政程序建设的滞后之间存在着重要

2、的关联。为此，无论是行政实务界，还是行政法学界，加强行政程序建设，推进行政程序立法，已经成为1种关于公共行政的“共识”。2008年4月9日通过、2008年10月1日实施的《湖南省行政程序规定》（以下称《规定》）在这方面做出了第1步系统性的探索，率先以地方立法的形式勾画了未来行政程序的规范蓝图——立法者在这个蓝图上点缀了政府部门和学界关于公共行政的诸多理想，将行政决策的理性化与民主化的目标落实到1个个具体的程序类型及其规定之中。这次行政程序立法本身就体现了《规定》的基本精神：行政公开、公众参与、专家论证、合理考虑。从草案的

3、酝酿到产生，从2008年2月18日草案公布征求意见到2008年4月9日由省政府常务会议通过，专家与公众的知识在这个《规定》本身的决策过程中得到了合理的吸纳与反映。这是1种指向理性行政的行政民主模式，它的基本精神产生了《规定本身》以及在《规定》规划下的公共行政的新图景。可见，从精神理解到制度实践上，《规定》很好地体现了107大报告关于决策科学化的目标内涵。　　《规定》共10章178条，各章依次为：第1章，总则；第2章，行政程序中的主体；第3章，行政决策程序；第4章，行政执法程序；第5章，特别行为程序；第6章，行政听证；第7

4、章，行政公开；第8章，行政监督；第9章，责任追究；第10章，附则。尽管只是地方性立法，但《规定》的精密程度令笔者在评论时感到暗暗吃惊。是的，从具体的条文规定来看，行政程序的规范化程度得到了大大提升，行政公开度和公众参与度在全国的行政立法体系中也是遥遥领先的。这是1个开明的省政府与1个饱含智识的行政法学界的1次成功合作。　　然而，也许说好话还显得有些早。首先，该《规定》尚未生效，从现在开始到10月1日生效时止，湖南省的整个行政系统为新法所作的准备工作的程度将直接决定新法的命运与外部影响；其次，由于只是地方性立法，而且是以政

5、府规章的形式规定，因此对于和司法程序的衔接难以做出突破，而缺乏司法审查的行政程序无论如何先进，都可能最终“流于形式”；再次，整个立法的“学者意气”稍微嫌重，专注于技术层面的行政程序立法，对于行政与立法、行政与司法的宏观结构的把握可能还不充分，以及对通过行政程序改革推动中国政治体制改革的期望过高。　　尽管如此，这仍然是1个值得欢呼和期待的地方性立法，如果实施得当，它将可能在中国的行政改革史乃至政治体制改革史上成为1个好的先例，1种好的经验。　　《规定》的“飞天两翼”　　《规定》的最大创新之处在于确定了行政程序的两项最基本的

6、原则：行政公开原则和公众参与原则，这是《规定》的“飞天两翼”，它确定了行政程序的民主化内核。这两项基本原则分别见于总则部分第5条和第6条：　　第5条行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。　　第6条公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。　　行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合理意见和建议。　　阅读第5条，我们很容易联想起今年5月1日刚刚生效的《中华人民共和国政府信息公

7、开条例》——该条例的目标即在于打造1个现代的阳光政府。但是，《规定》里的行政公开的范围要比政府信息公开广泛，同时包含了向公众公开和向当事人公开。行政公开原则是行政法重要的程序性原则，它的基础在于宪法上的公众知情权。另外，从逻辑上讲，行政公开又是公众参与的信息基础。在现代复杂交往的社会，行政决策往往涉及到大量复杂的信息，由于信息不对称的实际存在，政府与公众在信息上的优势并不1致——政府并不总是信息强势，有些对于决策特别有用的信息散落民间，为公众所掌握，政府通过常规搜集程序成本过高，因而处于事实上的信息弱势。所以，开放的行政

8、程序的1个基本功能就是信息搜集功能。但是作为政府与公众进行信息交流的前提，行政公开提供了政府主动公布行政信息的原则和机制，反映为行政程序中的“信息输出”。公众作为回应的参与行为则体现为1种“信息输入”。信息常常是关于事实情况的，在政府与公众对于决策事实情况的共识基础上，决策的科学化与理性化的讨论过程才能够在2者之间富