农村建设用地整理中城镇建设用地增加与农村建设用地

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1、农村建设用地整理中城镇建设用地增加与农村建设用地国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”（以下简称“挂钩”）。江苏省作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩的试点省份，在国土资源部的指导下，扎实开展农村建设用地整理挂钩试点工作，通过试点对农村建设用地整理挂钩的方式和方法进行探索，初步摸索出了农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。通过总结试点做法，我们对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大

2、家参考。　　1.农村建设用地整理的主要内容　　农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。　　（1）农村居民点用地整理。农村居民点用地整理，以优化城乡居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，基本内涵指从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生

3、产、生活条件和农村生态环境。　　农村居民点用地整理已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的

4、问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长”相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。　　（2）农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农

5、村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。　　2.农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的内涵　　农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩，就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量

6、耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。挂钩指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。　　3、农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的政策依据　　解决规划计划编制与执行中突出矛盾，保障经济社会发展过程中合理必须的用地需求，需要我们在充分理解国家现有的政策规定的前提下，敢于突破传统思维模式，勇于创新用地管地思路。挂钩政策的试行，正是近年来国土资源管理工作不断创新的成果之一。　　①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第十条中明确规定：“鼓励农村

7、建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”　　②2000年，国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号）第二条，《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）第四条，都明确提出：为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数

8、量的建设占用耕地周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。　　2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）又提出：县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地