论行政立法的监督

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　　论行政立法的监督论行政立法的监督【摘要】：行政立法的产生与发展是近代国家职能发生巨大变化、新旧观念激烈碰撞的产物。行政立法发展到今天，在解决现代社会所出现的复杂问题上发挥了重要的作用，因而成为各国政治、法律制度的一个重要组成部分。但与此同时，人们对行政立法的批评和指责也从未中断。为了既能充分发挥行政立法的积极作用，又能防止和避免它对民主、人民权利及自由可能造成的危害，所以，必须加强对行政立法的监督和控制。本文正鉴于此，对此加以分析，并就我国的行政立法及其弊端加以论述，最后针对我国的现实，提出了我国行政立法监督机制的改良措施。【关键词】：行政立法、行政立法监督、权力制约、立法责任制、立法监督责任制【正文】： 行政立法制度的产生和发展是近代以来国家职能发生巨变的产物，它的存在有其历史的必然性。本文从这种现实出发，分析了目前我国行政立法及行政立法监督存在的问题，并提出如何完善行政立法的监督机制，以期有效地控制行政权，保证行政立法合法、公正的运行。一、行政立法概述（一）行政立法的含义及历史发展1．行政立法的含义一般来讲，行政立法就是指委任立法或者授权立法。由于学者们对委任立法或者授权立法有不同的观点，因此行政立法的内涵也就随之而有所不同，但是，纵观所有论述，笔者认为，行政立法的概念，大致可包括如下内容： 行政立法的授权者，以立法机关为宜，因为在绝大多数国家，立法权属立法机关所有，只有它才有立法的权力可授；行政立法的受权者，以行政机关为宜，不应授予国家机关以外的组织或个人，因为立法行为本质上是一种国家行为，是国家意志活动的过程，如果把立法权委授予非国家机关的组织或个人，立法的这种国家行为的性质将会发生质变。至于法院的司法立法权，主要是判例法国家的传统和惯例使然，在可预见的将来，在这些国家未改变这一传统和惯例的情况下，仍依凭传统和惯例来立法(司法立法)，而不必非通过授权法来获取此权力不可；行政立法的授权形式，无论以宪法或其他授权法均可，只要受权者是行政机关即可，因为无论用什么法律(根本法或一般法律)形式授权，都是国家立法权从一个主体转归另一个主体，即从立法机关转归行政机关，在形式上不必苛求行政立法的授权内容，在符合法治原则的前提下，既可适当地广泛授权，也可就某个方面或某个问题（事项）进行授权。至于行政机关根据授权创制的有法律效力的规范性文件，称为法律、法规、规章或者命令，这是各国的立法技术需要解决的问题，从行政立法权的角度看，称谓只是形式，未必至关重要，重要的是它们是否具有法律效力及其效力等级(位阶)。行政机关立法的法律效力等级，应由授权法(含宪法)规定，按民法原理来讲，授权机关有多大的权力，受权者即可被授予多大的权力，受权者制定的法规(暂且先称之为法规)，其效力不可能也不应当超越授权者的权力范围，但是，授权者不一定把其权力都授出，有些立法机关享有制宪权，这种权力就不能授出。如果必须对行政立法予以界定，那么基于以上认识，可界定为：行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法）创制法规的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。而且，这个定义是把行政立法作为动词来使用，强调它的过程、活动及行为，如果从名词的角度来界定，可定义为：行政立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制的法规。（注1）2．行政立法的历史发展 行政立法的产生与发展是近代国家职能发生巨大变化、新旧观念激烈碰撞的产物。在自由资本主义时期，国家职能极其简单、立法事务也非常有限，议会有足够的时间和精力去制定各种法律以满足社会的需要。人们受自由资本主义国家观的支配，认为管得最少的政府就是最好的政府，政府根本不需要在执行职能之外再去追求制定规范性文件的权力。但是，自19世纪末20世纪初以来，社会生活发生了翻天覆地的变化，市场的自发调节日益显示出难以克服的弊端，自由资本主义的国家观随之为国家干预所代替，政府权力日益扩张。随着政府职能的强化和社会关系的日趋复杂，现代社会国家立法内容也呈现出复杂性、专业性和技术性，议会无论从时间上，还是从技术上，都不能事无巨细地制定法律。议会制定法律，只能是规定或设定一般抽象的原则或标准，而把具体的实质性内容委任给政府来规定，这便是行政立法或委任立法。（注2）（二）行政立法的分类及性质1．行政立法的分类 行政立法从范围上可以分为：狭义的行政立法与广义的行政立法。广义的行政立法指：以立法所调整的权利义务关系性质去界定行政立法，那么，不论立法主体是行政机关，还是权力机关，只要所立法调整的对象是行政关系，就是行政立法（注3）。狭义的行政立法指：行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的抽象行政行为（注4）。鉴于本文内容，以采用狭义说为准。行政立法依其立法权力的不同，可以分为职权立法和授权立法。职权立法和授权立法是相对应的概念。区分职权立法和授权立法的唯一依据，就是看其立法权的，所谓职权立法，是指国家行政机关直接依照宪法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。所谓授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件的行为。在实践中，权力机关的授权分为两种方式:第一种是全国人大及其常委会通过自己制定的法律向国务院或国务院各部门授予行政立法权。第二种是全国人大及其常委会将本来属于自己制定的某项法律的权力通过专门决议授予国务院或者经国务院提请授予下级人民政府。123456分页标题#e#行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。 依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法、补充性立法和试验性立法。（1）执行性立法，是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而做出具体的规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。（2）补充性立法，是为了补充已经发布的法律、法规而制定规范性文件的活动。（3）试验性立法，是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关做出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。2．行政立法的性质按照通说，行政立法是行政和立法的有机结合，它既有行政的性质，是一种行政行为；又具有立法的性质，是一种准立法行为。（注5）（1）行政立法的行政性。①行政立法的主体是行政机关。西方国家通过授权立法，将立法权授权给行政机关以适应现代社会管理的需要。行政立法已经成为行政机关的一种重要活动和管理方式。②行政立法的调整对象主要是行政管理事务以及与其相关的事务。③行政立法的目的是为了更好的执行国家权力机关的立法。它是行政机关作为权力机关的执行机关的一项重要活动。（2）行政立法的立法性。① 行政立法地活动成果是具有规范性、强制性和普遍的约束力的特殊行为规则。这种行为规则具有了法的一般特征。②行政立法必须遵守法定程序。无论是西方国家的行政立法还是我国的行政立法，都有一套完整而严密的立法程序。它与具体行政行为的程序有显著区别。二、我国行政立法体制评析（一）我国行政立法体制概述总结法律规定，我国行政立法体制主要有以下方面组成：1．按照《宪法》第89条的规定，国务院有权依照职权或者单行法的授权制定行政法规。2．宪法第90条和国务院组织法第10条规定，国务院各部门有权制定规章；而《立法法》规定国务院具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章。 3．根据地方组织法第60条规定，（1）省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。（2）省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府，可以根据法律、法规、和本省、自治区的地方性法规制定规章，报国务院和省、自治区人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会备案。（3）经国务院批准的较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规制定规章，报国务院和省、自治区人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。经国务院批准的较大的市，至目前为止有齐齐哈尔、大连、鞍山、抚顺、吉林、唐山、包头、大同、邯郸、青岛、淄博、无锡、淮南、宁波、洛阳、深圳、重庆、厦门等市。（4）经济特区人民政府根据全国人大授权制定地方性规章。根据全国人大或全国人大常委会的特别授权，作为我国经济特区的深圳、汕头、珠海、厦门市人民政府也拥有地方行政规章制定权。（二）我国行政立法存在的问题1．实体方面(1)行政立法与上位法以及行政立法之间存在相互冲突。我国宪法第五条规定:国家维护社会主义法律的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。行政立法属于从属性立法，其必须以宪法和法律为依据，不得与之相抵触，否则无效。我国法律、法规和规章之间存在冲突，有些领域的冲突还相当严重。(2) 规范的清理工作明显滞后。法一经制定，便会在较长的时间内表现出一种稳定性。这种稳定性保证了法的权威性，然而同时也造成了法治发展中的静态，使法在本质上成为一种保守性的力量。这种相对稳定的静态在行政立法上亦有一定的表现。行政法的功能发挥表现出两重性。当行政法的内容同社会生活的内在要求相适应时，它就会推动行政权力充分正常发挥，推动社会发展。然而，社会生活始终处于变动之中，这必然会同行政立法的相对静态不相适应，这种不相适应又会滞缓行政主体有效地为全社会服务。我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要的，应予以全部或部分废止；下位法律规范与上位法律规范存在抵触的，应尽快修正；同一层级的法律规范之间有不合谐或相互矛盾处，要力求合谐并消除矛盾。反观我们的清理工作，明显存在着法律、法规、规章的修改、废止的速度跟不上立法速度的弊病。2．程序方面行政立法程序，是指有权国家行政机关在制定行政法规和规章过程中所遵循的方式、步骤以及表现形式等各种要素的总称。《立法法》第三、四章规定了行政立法的程序，但不够详细，所以2001年国务院批准发布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对其程序加以细化。不过，作为内部工作程序的这两部条例，对行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在： 第一，缺乏科学的行政立法研究论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。不经充分论证的行政立法必然导致突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。一些部门所依之法不过是其部门意志的扩张。这种行政法规泛化的失常现象，不仅加大了行政立法与执法的成本，同时使行政相对人承受了高昂的守法成本，降低了行政立法的效益。123456分页标题#e#第二，行政立法的民主参与程序还不够健全。行政立法作为一种资源配置的手段和利益分配的杠杆，其本质和宗旨是公正、合理的分配权利和义务。在法治国家，公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础。反观我国，在这一方面作的明显不足。三、行政立法监督体制（一）行政立法监督的存在依据行政立法制度的确立的确有很大的积极作用，但其大量运用也引发了许多新问题，以致有西方学者认为，它是一种新专制主义，是通往奴役之路。因此，当行政立法制度确立的同时，行政立法监督问题始终与其相存。行政立法监督有深厚的理论支撑，权力制约理论和人民主权思想是行政立法监督的理论基础。1．权力制约理论 在资产阶级革命时期，为了反对和防止专制主义，启蒙思想家们强调，政治权力具有对人的腐蚀性，英国具有新思想倾向的贵族阿克顿勋爵最早指出:权力对人具有腐蚀性，绝对的权力导致绝对的腐败。为了防止政府滥用权力、压迫民众，有效的方式是采取分权制衡的方式。后来，洛克提出分权理论，主张把政府权力分为立法、行政和对外三种权力。国家的立法权由议会掌握和行使，行政权和对外权由国王掌握和行使，但是，立法权高于行政权和对外权，立法机关对行政机关具有制约和监督的权力。法国政治思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中进一步强调指出，不受任何制约和监督的权力必然导致腐败和滥用权力，这是一条万古不易的真理。要防止权力滥用，必须权力制约权力，（注6）他主张把政府权力分为立法、行政和司法三种权力。行政立法属于行政权的范畴。行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就是行政权力具有一种无限延伸的动力。（注7），行政立法兼具行政与立法双重性质。其立法性使其具有巨大的自由裁量空间，在一定范围内可以创制一定的规则。作为资源配置和利益分配的重要手段，行政立法与公民权利息息相关，完全有必要对其进行全面地监督。 2．人民主权思想人民主权思想具有下列含义：第一，人民享有的某些基本权利是自然权利，这些权利是与生俱来的权利，任何人不能剥夺。第二，人民政府转让自己的权利是为了更好的保护这些权利，这些权利并不因为转让而消失或者缩减，而应增值。第三，一切权力属于人民，国家权力于公民权利，人民的授权和权利保留是权力的范围和界限。政府存在的目的在于保护人民的权利，政府必须按照这一宗旨行使权力，人民的授权和权利保留是权力的范围和界限。（注8），权力和权利渊源的界定说明，公民权利的本位和国家权力的有限性，这就为权利控制提供了可能性和必然性。国家权力产生与存在的目的就是保护公共利益和个人正当权益。在资本主义时代，无论实行国家消极主义的自由主义时期，还是实行国家积极主义的垄断时期，政府权力都被界定为必要的恶(NecessaryEvil)而宪法的核心问题是在限制政府权力和利用政府的权能两者之间保持必要的张力。（注9） 根据人民主权思想，法律应该由其选举产生的立法者来制定，这就使公民能够对涉及自己的法律加以控制。行政立法的出现使立法者能够将自己的立法权力授予行政机关，这样就会使公民面临丧失对统治自己法律的控制的危险。而人们不能过高估计政策精英的美德，从世界范围内看，政策精英都是以公共利益的名义达到他们的官僚利益、机构利益、组织利益和团体利益而著名的人。（注10）如果任由权力的恶的本性肆无忌惮的表现，人民主权将成为专制的装饰品。因此，对行政立法进行控制和监督是人民主权思想的必然结果，是公民权利和自由保障的必然要求。（二）我国行政立法监督体制及其评析以上理论分析了行政立法监督理论基础，鉴于此，当今各国都存在行政立法监督机制，行政立法监督实质是所有行政法规、规章之间以及与其上位法、同位法之间的冲突解决机制。（注11），从不同方面分析，可对此作不同分类。我国行政立法监督体制是根据自身的国体和政体等实际情况而建立符合我国国情的制度，它能够在总体上体现我国人民民主专政的性质，可以在大政方针的制定上反映人民的利益，为我国的行政立法及其监督起到了积极地推动作用。但是由于发展时间比较短等原因，目前我国行政立法监督尚存在一些问题。结合我国实际，本文根据监督主体作如下分类并对其弊端加以分析：1．权力机关的监督及其存在的问题在我国，由权力机关即人民代表大会及其常委会对行政立法进行监督。 权力机关对行政立法的监督是最为广泛的监督，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。（1）权力机关对行政法规的监督。按照宪法第62条和67条规定，全国人大及其常委会都有权监督宪法的实施，全国人大常委会还有权解释宪法，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令。（2）地方权力机关对地方规章的监督。根据宪法第104条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第88条第5项规定:地方人大代表常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当规章。权力机关作为我国的最高权力机关，宪法以及《立法法》都明确规定了其监督行政立法的权力。 虽然我国现行法律规定了较为严密的监督体系，但是我国权力机关监督制度的效果不佳。可以归为两个原因：一是法规、规章备案数量多，审查力度不够。据统计，截至2000年，我国各类规章30000多个。1988年至1998年，地方人民政府就颁布了约10061件规章，国务院制定规章5184个。（注12）国务院的行政法规也有1000多部，而人大常委会的职能众多，行政法规、规章的数量又如此之大，在审查力度上可想而知。二是缺少必要的组织保障。《立法法》虽然规定了备案制度，但人大常务委员会负责备案审查的机关并不明确。同时，我们还发现我国的权力机关审查的一个重大缺漏，那就是权力机关备案审查的范围只包括行政法规和地方规章，而部门规章则只向国务院备案。这实际上剥夺了权力机关对部门规章备案和审查的权力，而单纯的由国务院对自己部门规章进行备案审查。部门规章的备案审查就成为一种自我审查的方式，其监督力度无疑会大打折扣。123456分页标题#e#2．行政机关自我监督及其存在的问题行政系统内部的监督是我国制度设计最全面的监督体制，这种监督既包括实体方面的监督，又包含程序方面的监督。监督主要是行政机关上下级之间的监督，主要方式为备案审查。宪法第89条规定：国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。《立法法》同时规定国务院有权撤销或者改变不适当的部门规章和地方政府规章。省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。关于不适当规章的含义，《立法法》法第87条规定了五项不适当的规章，即为超越权限的： 违反上位法的；规章之间对同一事项规定不一致；经裁决应当改变或者撤销一方的规定；规章规定被认为不适当的；违背法定程序的。对于较大的市的行政立法的监督，较大市拥有行政立法权并不能改变该市对省级政府的从属地位。因此，省级政府拥有对较大市的政府规章的备案审查监督权。同时《规章制定程序条例》第35条规定：国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。此制度的设计为行政相对人对规章的监督提供了方便，同时也有利于行政机关本身的内部监督。行政机关内部监督是一种自律监督，自律监督有着天生的缺陷。行政机关自身利益的部门性以及一致性决定了行政机关的监督趋向形式化。由于行政机关上下级同属一个系统，在认识、决定行政事务时难免视角相同，而且下级行政机关制定的规章一般还是经过了上级行政机关的审批。所以，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识。显然这种自我监督的制约机制作用甚小。3．司法监督及其存在的问题 根据我国《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《行政诉讼法》第11条具体列举和概括了人民法院可以对具体行政行为进行审查的受案范围。对于行政立法，人民法院能否审查，我国《行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方法规为依据。《行政诉讼法》第53条规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或者裁决。从现行法律规定来看，我国的司法审查并不包括对行政立法的审查。将行政立法排除在司法审查的范围之外。 但在实践中，人民法院对某些行政立法仍享有一定程度的司法审查权。因为我国行政立法有两种表现形式，即行政法规和规章，并且大量的表现为规章，包括部委规章和政府规章。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，可以参照行政规章。这表明人民法院对规章享有不完整的司法审查权。因为参照的前提是对规章的合法性进行识别、判断，合法的予以参照，不合法的则不予参照。目前我国人民法院虽然可以对行政规章有自己的判断，但也只是呈现出一种消极的规避姿态。这种变相的审查方式造成的严重后果是，由于种种原因，各地法院对同一类案件可能适用不同的法律规范，做出不同的判决，从而造成法制的混乱。四、行政立法监督体制的完善（一）健全行政立法监督机构，设立立法监督委员会如何完善和加强最高权力机关的行政立法监督工作，充分发挥它在行政立法监督中的主体作用，是加强和完善行政立法监督模式的主要着眼点。根据宪法和法律规定，行政立法监督主体主要包括权力机关和行政机关两类。由于自身特点及职权等原因，他们不能有效行使立法监督权，直接影响了行政立法监督效果。笔者认为，行政立法监督机制不能有效运作，一方面是行政立法监督的各项制度不健全，另一方而是缺少专门的监督机构，应在全国人民代表大会下设立立法监督委员会，由它审查行政立法是否违宪。 立法监督委员会设在权力机关内部，地位上作为全国人大的一个专门委员会，对全国人大及其常委会负责，接受全国人大及其常委会的领导。立法监督委员会是协助权力机关行使立法监督职能的专门机构。借鉴其它专门委员会的设置方式，立法监督委员会应由主任委员、副主任委员和委员组成。主任委员由大会主席团在副委员长中提名，副主任委员则由大会主席团在全国人大常委会委员中提名:委员在全国人大代表中的高级法官，法律专家和高级政府官员中提名，各占1/3名额。立法监督委员会委员的任期于全国人大代表的任期相同，可连选连任，非经法定理由不得被免职。立法监督委员会得拥有以下职权：审查报送全国人大常委会备案的行政法规是否违宪，审查已经生效的行政立法是否违宪违法，提出审查意见；对国务院提请裁决的地方性法规同行政法规相冲突，地方性法规同国务院部门规章相冲突，提出处理建议；对最高法院、最高人民检察院提请裁决的行政法规是否违宪，下位法是否同上位法相抵触，提出审查意见；对公民，企事业组织书面申诉的行政立法进行审查；全国人大及其常委会交付的其它工作。立法监督委员会的决定应以全国人大常委会的名义做出，或就上述立法监督事项提出报告，提请全国人大常委会做出决定。123456分页标题#e#（二）明确行政立法界限 行政立法界限的清晰在于明确法律保留范围。法律保留是指立法机关保留对某些事项的立法权限，所以行政行为不能以消极的不抵触法律为满足，还需法律的明确授权。（注13）《立法法》在第一章第一节第8条用九个条款，采用列举式规定了全国人大及其常委会的专属立法权，他们都是关系国家基本政治制度、经济制度的重大事项，从而明确行政立法的禁区，若无法律明确授权，行政立法不得侵犯。第9条规定了法律绝对保留的事项。《立法法》虽尽力明确行政立法的权限，但有些规定仍很模糊。对于法律保留的规定，第2、4、5、6项内容十分明确。第3、9项的制度，第7、8项的基本制度，过于笼统。制度，基本制度的基本内容应如何界定？对制度，基本制度以外的事项行政立法能否涉及？这些规定仍给行政立法留下很大的空间。而且，笔者认为，第8条中的（1）、（2）、（3）、（7）各项，即有关国家主权、国家机构的组织法、民族自治制度、民事基本制度等也应属于法律绝对保留的不可授权的事项。实践中我们应对法律保留范围作广义界定，控制行政立法范围如果界定过窄，将使行政机关获得本不该由其行使的权力，或使合法性存有争议的权力合法化。此外，对于权力机关与行政机关的公共领域应由权力机关立法或对行政机关实行特别授权。（三）完善行政立法监督程序 仅有行政立法监督权而无行政立法监督程序，会使行政立法监督流于形式。我国缺乏有效的立法监督启动程序。参照西方国家的经验，笔者认为我国可考虑通过以下途径开启监督程序：１．公民申诉。行政立法的利害关系人包括公民、法人和其它组织认为侵犯他们的利益时，有权向立法监督委员会或其它备案机关以书面形式提出申诉。２．司法机关移送。法院在审查案件时认为行政立法存在违宪违法情形，应移送立法监督委员会进行审查。３．法定机构提起。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等机关认为行政法规违宪违法，向全国人大常委会提出书面审查要求，由立法监督委员会审查。立法监督委员会对提交的行政立法应在一定期限内作出是否审查的决定，一旦决定审查，必须在一定期限内完成并作出处理建议或直接处理。如果决定不予审查，立法监督委员会应向提出申诉的公民或向提出建议的国家机关作出不予审查的答复，并说明理由。（四）完善有关的行政立法监督方式 主要包括备案与法规清理。其中备案的实质是对行政立法活动的事后审查与监督。实践中存在行政立法文件应交备案机关备案却没送交的情形，使立法监督主体无法开展立法监督活动。《立法法》规定行政法规、规章应在公布后的30日内向有关机关备案。行政法规报全国人大常委会备案，规章报国务院备案，地方政府规章同时报本级人民代表大会常委会备案。但《立法法》未规定若行政立法机关不备案应承担何种责任。笔者认为，应把备案作为行政法规、规章生效的形式要件，行政立法机关只要把有关的立法文件送交备案机关，行政规范性文件就可生效。备案机关只对生效后的行政立法文件进行审查，备案是一种立法监督方式而非立法程序。法规清理也是行政立法监督的一种重要方式。目前存在的问题是：第一，作出清理决定的主体不合格。如国务院办公厅曾发出清理现行行政法规的通知。国务院办公厅作为国务院的一个部门，没有行政立法监督权，由它作出清理行政法规的决定显然属于越权行为。因此，法律应规范行政立法监督主体，明确行使法规清理权的主体，确保行政立法监督活动合法进行；第二，法规清理活动缺乏经常化。我国的法规清理活动无规律可言，无时间限制。作为行政立法的一种监督方式，笔者认为法规清理活动应当定期进行，保证立法监督活动的经常开展。（五）建立立法监督责任制和立法责任制 立法监督机关的监督行为没有相应的法律进行约束，即使出现怠于行使立法监督权，越权监督，滥用监督权的现象，它们也无需承担责任。为保证行政立法监督的有效进行，督促行政立法监督主体经常、充分的行使立法监督权，非常有必要建立立法监督责任制。明确实施行政立法监督的主体，应遵循的立法监督程序以及不能正确行使监督权时应承担的具体法律责任。立法责任方面，我国宪法第67条虽然规定全国人大常委会可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。但这并不标志着立法责任制的真正建立。因为这种监督机制具有片面性，理由如下：一是责任主体的片面性。行政立法监督只确定行政机关的法律责任，而对负有直接责任的行政机关工作人员，并未确定其过错责任；二是责任内容的片面性。现有监督机制仅规定纠正行政立法过错的法律责任，对已经损害公民合法权益应承担何种法律责任，未见涉及；三是责任形式不完整。行政立法主体应以何种形式承担法律责任，是落实行政立法法律责任的前提和基础。但现行法律对此并未做出规定。鉴于此，笔者认为我国法律应规定立法责任，具体地说即行政立法主体有义务自行纠正不合法的行政立法，有义务对受到侵害的相对人的合法权益实施救济。行政立法主体承担立法责任的形式可设定为以下几种：撤销违法的行政立法，返还权益，恢复原状，行政赔偿等。引文分页标题#e# （注5）杨海坤：《中国行政法基本理论》,南京人学出版社，1992版,第274页（注6）阿克顿：《白由与权力：阿克顿勋爵论文集》，商务印书馆2001年版。转引王振民：《中国违宪审查制度》中国政法大学出版社2003年版,第230页。（注7）张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，1999版，第145页。（注8）高鸿钧：《现代法治的出路》，清华人学出版社2003年版，第181页。（注9）苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1998年版，第119页。（注10）陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版,第91页。（注11）刘莘：《行政认法研究》，法律出版社2003年版，第194页。（注12）周旺生：《立法研究》，法律出版社2000年版，第232页（注13）吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1998年版，第77页。