非正式行政指导与村民自治

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1、非正式行政指导与村民自治　　摘要：在现行体制下，乡镇是压力型国家体制的末梢，而村民自治又具有合法的独立性。两者的关系难以处理。由于农村是一个公共生活、日常生活和私人生活不分化的社会，在乡镇直接指导村民自治矛盾较多的情况下，应考虑加强乡镇对于村民日常生活和私人领域的非正式行政指导。其途径应当是增进村民与乡镇干部的互信、强化乡镇及其工作人员的指导能力、强化乡村党组织配合指导的能力。　　关键词：非正式行政指导；村民自治；乡镇改革；乡村双层结构　　Abstract：Underthecurrentsyst

2、em,thevillageistheendofanationalsystemofpressure,butthevillagepeopleautonomyhaslegalindependentsexagain.Bothofhardprocessingofrelation.Becausethevillageisthesocietythatapubliclife,dailylifeandprivatelifesdonotdivide,undertheconditionthatvillagedirect

3、lyguidesthevillagepeopleautonomyantinomyismore,shouldconsidertostrengthenthevillagetoguidetotheinformaladministrationofthevillagepeopledailylifeandprivaterealm.Itspathshouldbepromotethevillagepeopleandvillagesstaffofmutualtrust,enhancevillageandthele

4、adingabilityofitsstaffmembersandenhancetheabilityofthecountrypartyorganizationmatchleading.　　Keyaladministrationguide；villagerautonomy；villagesandto；villagedoubledeckstructure　　　　自从我国实行村民自治以来，正式国家政权与自治体之间的关系一直是一个令人困扰的问题。在税费改革以前，乡镇政府往往倾向于积极干预村民自治，力图把村

5、民自治变成自己的下一级机构；而在税费改革之后，乡镇政府干预基层自治的动力大大削弱，但农村公共物品供给不足的问题进一步凸显。理顺二者的关系是一个多维度的问题，本文仅从非正式行政指导与乡村社会的关系这个特定的角度来讨论问题。这样的角度并不是排他的。　　　　一、国家政权与自治体的关系困境　　　　地方自治在现代民族国家是一种普遍的现象。因为人们认识到，中央政府不可能掌握地方治理的所有相关知识和信息，这样的“地方性知识”实际上只有地方居民的自治才可以做到，因此，在国家宪政的总体框架下承认地方自治的合理性，

6、是现代国家治理的总趋势。　　综观世界上的地方自治模式，不外乎英美式自治和德日式自治两个模式。英美式自治内部还略有差异，但总的来说，是自治体萌芽从就的国家体系中分离出来，然后与旧的国家体系时而对抗，时而合作，最后通过一个根本性大法的形式把两者的关系稳定下来。诺斯等指出：“一般来说，历史上的一些代表性的政府解决方案的协议都是以某种精英条约的形式出现的（如1215年大宪章和美国宪法）。”[1]在这样的模式下，尽管国家权力可能极大扩张，但是自治地方仍然可以保留自己的权力，并保留通过违宪审查等方式获得司法

7、救济的权利。　　德日模式则缺乏一个自治体的自我生长的过程，主要是依靠法律体系的规定使地方获得了自治权。以日本为例，地方自治的原则在明治宪法中就获得了确认，但是并无宪法的实质保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府县制是地方自治的基本制度，但府县仍然有地方行政机关的强烈色彩，1943年更进一步强化国家对市町村领导人选任的干预。1999年修改地方自治法，弱化了国家对市町村的监督和干预制度。但是，国家与地方公共团体的关系的问题并没有因为法律的修改的获得彻底的解决[2]。可以说，日本之所以

8、成为世界上行政指导最发达的国家，原因之一也就是单一制国家下国家与自治地方关系的困扰。　　在我国，也存在着类似日本的困扰。主要表现在，一方面法律规定村民自治，乡镇无权干涉村民自治内部的事务，但是规定非常简约含糊，不便操作；另一方面，乡镇在国家的强大压力下，必然希望村民自治能够为自己的工作提供最大限度的帮助。二者经常发生冲突，但是缺乏有效的制度安排来解决纠纷，因此事实上二者的关系是一个具体博弈的结果，其效率非常低下。为了解决这个问题，引发了人们对于乡镇职能、模式乃至于存废的广泛争议。在学术界，就有乡