城乡公共产品供给失衡的原因剖析及政策选择

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1、城乡公共产品供给失衡的原因剖析及政策选择内容摘要：实现城乡统筹，构建和谐社会，现下最关键的是解决三农问题。文章立足新农村建设的时代主题，深入剖析了城乡公共品供给失衡的原因，提出了按照城乡一体化要求建立公共产品供给制度、优化财政支农结构、科学界定各级政府财权事权范围、改革自上而下公共品决策机制，实现农村公共品供给由政府选择向农民选择、官员偏好向农民偏好转变的政策建议。　　关键词：城乡一体，公共产品，供给失衡，政策调整　　公共产品是在消费过程中具有非竞争性、非排他性特征的各类经济物品或公共服务。在市场经济体制

2、下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法通讯、医疗、卫生、教育文化等公共产品生产供给，也因资金短缺，而与城市逐渐拉大了距离。同时在城乡分治的二元经济管理体制下，我国在公共品供给上长期实行一品两制的城乡分离体制，城市地区的公共品供给主要由政府财政提供，而农村地区除少数经济十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外，大多数农村实行的是以农民为主的自给自足型公共产品供给制度，其数量和质量都远远落后于城市。长此以往，城乡不一的公共品供给制度使得城乡公共产品供给失衡的问题日趋突出，城

3、乡差距、三农问题也因此而愈演愈烈。　　2、政府间财权与事权的非均衡分配，导致城乡公共产品财力分配的失衡。实行分税制以来，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直徘徊在70%左右。地方政府财权过小，导致乡(镇)一级政府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。特别是伴随着农村税费制度的改

4、革以及取消农业税政策的实施，乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本被堵死，地方财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得农村公共产品供给不足的问题日益突出。同时，目前的财政转移支付制度尚不规范，具有明显的过渡性特征，未能很好地解决财政公共服务的公平与效率问题，致使财政资金的转移支付在城市与农村，工业与农业间进行权衡时，往往考虑的是效率而非公平，基于效率之上的财政资金分配方式自然对农业、农村、农民不利。　　3、自上而下的非均衡供给决策机制，导致城乡公共产品资源配置失衡。公共决策在

5、本质上是关于社会财富和价值的一种权威性分配活动，城乡公共产品供给的巨大差异反映出公共决策机制的不合理而导致社会资源分配的扭曲。我国公共产品供给实行的是自上而下的决策机制。因此，对哪些地区、哪些部门、哪个社会阶层和那个社会群体多分配社会公共资源，多提供社会公共产品，很大程度上取决于政府的选择和官员的偏好，并由政府官员决定供给公共产品的品种和数量，而上级政府官员却不是公共选择的结果，而是由更上级的机构任命，所以作为弱势群体的农民被完全排除在公共品决策体系之外，只能被动地接受决策机构作出的农村公共品供给的偏好选

6、择。由于地方政府部门的决策者主要是根据政绩和利益的需要，利用掌握公共资源的权力做出公共品供给决策的，因此，在现实中，他们往往热衷于一些见效快、易出政绩的短期硬性公共产品的生产与供给，而对农村教育、社会保障、公共卫生、科技推广、信息提供以及相应的制度安排等软性公共产品，却没有太高的积极性，致使农村公共品供给在总量严重不足的同时，又存在供给结构失衡的问题，农民迫切需要解决的教育负担问题、看病就医问题、最低生活保障问题，至今仍没有一个机制性的保障。　　二、消除城乡公共产品供给失衡的政策选择　　1、建立公共财政体

7、系，按照城乡一体化要求建立健全向农村适度倾斜的公共产品供给制度。财政支农是国家财政对农业、农村、农民的直接分配方式，它反映着工农之间、城乡之间的国民收入分配关系。在市场经济条件下，农业的弱质、农村的落后、农民的弱势客观上要求必须加大财政对三农的支持力度，以弥补市场机制在资源配置中的失灵。但长期以来，与城乡分治的二元经济结构相伴生的财政政策和运行机制，使国家财政资金的分配：重城市轻农村，重工业轻农业。从而导致农业基础设施建设滞后，农村公共品投入不足，农民生存环境恶劣。这种状况不改变，必然影响社会稳定、新农村

8、建设和现代化目标的实现，也不利于解决日益突出的三农问题。因此，应按照城乡统筹、区域均衡的要求，建立有利于缩小城乡差距的公共财政体系，从根本上调整国民收入分配格局，将农村公共品供给纳入国民经济社会发展规划和财政预算体系，确保国家农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并通过调整财政支农结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。彻底改革城乡差异的二元公共产品供给模式，逐步建立起符合国际惯例，城乡统一的现代公共