地方政府投融资模式研究的理论综述

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1、地方政府投融资模式研究的理论综述　　　一、地方政府投融资的相关概念　　地方政府投融资是财政学与金融学相结合而产生的，涵盖了金融投融资和财政预算相关内容的概念。它虽然是以投融资机构为载体，不以直接盈利为目的，本质是一种政策性的、非竞争性的、社会性的政府活动。戴天柱（2001）将其具体定义为以政府为主体，以实现国家特定产业政策和经济发展目标为目的，遵循信用原则，通过融资和投资方式，有偿运用部分财政资金和其他信用资金的一种活动。目前，我国地方政府投融资活动主要通过投融资平台进行。　　周小川（2010）在央行工作会议中指出地方政府融资平台是主要以政府所拥有的土地作质押进行融资，靠综合收费能力而

2、非项目自身的收费能力偿还债务的公司。巴曙松（2009）更具体地将之解释为以城市基础设施建设融资为目的，由地方政府组建的不同类型公司。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流可以达到融资标准的公司，财政补贴作为还款承诺，重点将融入的资金投入城市基础设施建设、公用事业及其他项目之中。　　二、地方政府投融资模式研究综述　　我国在地方政府投融资模式领域的研究主要集中在以下三个方面，第一是基于现实背景的理论研究，第二是对中外地方政府投融资模式的对比研究，第三是对当前投融资平台的风险分析。　　　（一）我国地方政府投融资发展的理论基础和现实背景　　政府具有调节宏观经济、提供公共产品

3、和税收的职能。Tiebout（1956）认为居民在地区间的流动促使地方政府展开竞争，资源利用效率提升，最终居民福利最大化。基于以上前提，GeorgeStigler（1957）提出地方政府更接近民众，更加了解所管辖的居民的效用和需求，同时一国居民有权对不同种类的公共产品进行投票，因此分级财政管理具有必要性，赋予较低层次的行政部门更多决策的权利将会减少中央政府决策的极端性。Musgrave（1959）从资源配置、收入分配和经济稳定性三个角度出发建立模型，强调最佳社会结构应该以根据公共产品的受益范围来给予政府相应的事权以及财权为前提，受益范围为地区性的公共产品交由地方政府来提供，受益范围为全

4、国性或者对全国都有影响的公共产品交由中央政府来提供。无论是Stigler还是Musgrave，他们都在理论上说明了赋予地方政府相应权力的重要性。Oates（1972）在前人的基础之上提出“财政分权定理”，指出不同地区人们偏好不同，在边际成本相同的情况下，政府等量分配公共产品不能达到帕累托最优，而地方政府将更为有效地将帕累托有效产量提供给居民。　　上个世纪八十年代财政分权理论伴随着世界各国财政体制改革发展的同时，我国也进行了以承包制和税制改革为核心的财税改革，但是在价格体制等其他经济体制不完善的情况下，国有企业和地方政府权限的扩大带来了地方保护主义盛行和地方干预中央财政决策的问题，中央政

5、府赤字大量出现，财政情况逐年恶化。　　　为了提高政府宏观调控的效率，1994年我国进行了分税制改革，将部分财权上收同时下放部分事权，在一般财政收入无法满足地方经济发展对资金的要求的情况下，以1992年成立的上海市城市建设投资开发总公司为起点，中国地方政府投融资平台出现，至今，通过搭建平台进行投融资依然是地方政府取得财政收入的重要方式。　　基于以上基本理论和现实背景，中国地方政府竞争课题组（2002）通过研究得出预算内资金的规模并不能满足地方公共物品的供给，在税收收入不足的情况下，地方政府投融资便成为一种重要的集资方式。　　（二）中外地方政府典型投融资模式　　1.上海模式。上海模式的基本

6、内容总可以概括为投资主体由单一到多元、投资管理由直接到间接、资金渠道由封闭到开放的转变，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。赵璧、朱小丰（2011）则强调这一模式改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式，并且改变了“建设——运营”一体的传统经营模式，改革垄断行业。　　上海模式的创新之处主要体现在以下几个方面：一是组建城市建设投资开发总公司。从1987年至今，上海每隔若干年就会组建一个新的投融资平台公司。由财政局、银行、发改委三方统一，共同为公司制定方向。资产负债比例管理严格，债务做到公开透明，目标和责任明确，职能划分较为清晰（王道军、赵边沁2010）。二是投资主体进

7、一步多元化。投资者大致包括民营资本、大型国有投资公司、上市公司、信托投资公司等金融机构。三是充分引入市场机制及多元化的融资方式：（1）利用土地资源的土地批租；（2）征收必要城建税费；（3）吸引大企业投资市政设施建设，市政设施部门专营权有期限出让；（4）设置基础设施信托。　　　2.重庆模式。重庆模式的融资主体是由重庆市政府先后组建成立了重庆城市投资建设公司、重庆水投、重庆高速等八大城投公司。周沅帆（2012）指出“八大投”集团由政府拥有，授权经营