关于行政执法体制问题的探索

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1、关于行政执法体制问题的探索一、综合行政执法的界定目前,在国务院下发的规范性文件中,既有”相对集中行政处罚权”的称谓,也有”综合行政执法”的称谓,在法制实践中似乎二者没有进行严格的区分。例如**市关于城市管理相对集中行政处罚权的规则名为《**市城市管理综合执法细则》,而杭州市相对集中行政处罚权的规则名为《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。基于这种法制实践,有的学者即将这二者不加区分地进行研究。参见关保英著:《执法与处罚的行政权重构》,法律出版社,2004年版,第17页。关于行政执法体制问题的探索一、综合行政执法的界定目前,在国务院下发的规范性文件中,既

2、有”相对集中行政处罚权”的称谓,也有”综合行政执法”的称谓,在法制实践中似乎二者没有进行严格的区分。例如**市关于城市管理相对集中行政处罚权的规则名为《**市城市管理综合执法细则》,而杭州市相对集中行政处罚权的规则名为《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。基于这种法制实践,有的学者即将这二者不加区分地进行研究。参见关保英著:《执法与处罚的行政权重构》,法律出版社,2004年版,第17页。但事实上,这两者的概念是不同的。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权,是指根据《行政处罚法》第16条的规定,将若干行政

3、机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关行使,行政处罚权相对集中之后,有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。综合行政执法,则是指在行政执法过程中,当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时,由相关机关转让一定职权,并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体,对该事项进行处理的执法活动。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权集中的只是行政处罚权,而综合行政执法则”综合”的不仅仅是行政处罚权。但综合行政执法究竟综合哪些行政执法行为存在不同意见。大致说来,可以分为如

4、下三种:第一种,最广义说,认为综合行政执法不仅综合所有的行政执法行为,还可以综合行政管理行为;关保英著:《执法与处罚的行政权重构》,法律出版社,2004年1版,第17页。第二种,广义说,认为综合行政执法综合的是所有的行政执法行为,包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等等。青锋著:《行政执法体制改革的图景与理论分析》,载《**政法学院学报》,2007年第1期,第82页。第三种,狭义说,即认为综合行政执法综合的是行政调查、行政处罚和行政强制。此即为我们所主张的观点。原因如下:其一,综合执法是相对于分散执法而言的,指的是执法的方式。所谓行政执法,是指行政机关依

5、照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为。而行政管理行为则是一个大概念,行政管理行为既可针对外部相对人,也可以针对内部工作人员。因此,最广义说认为综合行政执法可以综合行政管理行为的理由是不够坚实的。其二,广义说认为综合行政执法在本来意义上应当包含行政执法外延所涵盖的内容,这种观点从纯粹的行政法理论层面上来讲是没有问题的。不过,如果综合行政执法的”综合”是指由多数相关机关的一定职能转让给一个独立的执法主体,而不是指多数相关机关的联合执法,那么行政许可是无法”综合”的。因为行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申

6、请,经依法审查,通过颁发许可证或者执照等形式,依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第二版),高等教育出版社、北京大学出版社2005年版,第257页。行政许可的特征在于,行政许可一般禁止的行为,都是与公共利益关系密切的行为,需要纳入法律规制的范围。通常情况下,该行为都是专业化程度很高的行为,而从事该行政许可的工作人员也必须具有较高的专业知识,而各类行政许可所涉及的专业千差万别,是不太可能综合起来的。我国《行政许可法》移用《行政处罚法》第16条的规定是不太合适的,这也就是为什么根据《行政处罚法》第16条

7、开展的相对集中行政处罚权的工作有声有色,而相对集中行政许可权的工作开展不起来的根本原因。《行政许可法》颁布之后,现实中进行过相对集中行政许可权的实践,仅仅是将各类行政许可集中到一个大厅,实行”一站式”服务。实际上,由于行政许可的专业化程度很高,这种集中行政许可到一个大厅的方法也行不通,大厅仅仅能接受申请人的申请材料而已,真正的审查还得到行政许可的实施机关去,因此反而给相对人带来更多的麻烦。而行政征收是指行政机关对相对人征收税、费以及对财产的无偿取得等行政行为。行政征收存在与行政许可一样的原因,专业化程度很高,不适宜进行”集中”或”综合”。事实上,现代行政的专业

8、化程度越来越高,技术性越来越强,公务人