美国式民主与国会游说-制度空间分析

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1、美国式民主与国会游说:制度空间分析游说是美国政治舞台上的一个普遍现象。首都华盛顿活跃着一支庞大的游说大军，华盛顿特区的K大街是游说业的中心，登记的游说公司有3700多家，说客有8200人。若算上没有登记的说客和帮手，大大小小的说客在4万至5万人之间，而华盛顿城市民才100万左右。这支游说大军活跃在国会山庄，制约美国的内政外交政策，成为一个不可忽视的行为体。“美国已不再是一个国家，而是一个由游说团组成的委员会。”美国是一个宪政主义国家，分析任何政治现象，首先要把它放在美国宪政民主的聚光灯下进行透视，才能把握其在美

2、国政治中的地位和影响，国会游说也不例外。本文主要分析游说政治的体制基础，把握游说之所以在美国政治舞台上长久不衰的根源。美国宪法与国会游说美国著名政治学家罗伯特_达尔教授指出，“支配美国政治生活的不只是这一文件（宪法)，然而它对于形成美国政治制度的特点、形式的特殊性、实质和程序，从而使其区别于其他政治制度所起的作用，比任何其他单个因素都大得多。因此，宪法成为美国政治得以运转的“总纲领”，了解和研究现实政治，必须从宪法开始。人们谈到游说的法理空间，就立即引用宪法第一修正案，即“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国

3、教或禁止宗教活动自由；剥夺言论或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府诉冤请愿的权利。”宪法第一修正案对人民的基本自由权进行了强有力的保证，使游说活动被提高到宪法高度，即只要不冲击美国的立国根本，美国人民就会容忍游说存在的问题。因为“自由”在美国人的价值体系中最为重要。于是，游说成为人们发泄胸中不满、抗议政府决定以及表达人民利益的合法渠道。即使名声不佳，也始终没有受到政府禁止和民众反对。学者们对游说之制度空间的研究，一般是从美国政府对游说的法律约束来谈，这种研究没有看到游说赖以生存的巨大宪政空间，没有看到游说如同任

4、何选民都有选举权一样神圣不可侵犯。即使游说在实践中走形变样，甚至成为贿赂官员和制造腐败的一个根源，美国人还是宁愿把这些问题归结于制度供给的短缺，而不愿承认是游说本身存在“先天性缺陷”。因此，从19世纪初，尽管某些利益集团的游说活动制造了腐败和贿赂，甚至被称为“游说大王”的萨姆?沃德直接把游说说成“得到一个议员的赞成票的办法是通过他的胃。”国会也组织开展了多次调查，但始终没有制定出特别具有约束效力的法律规定来。从宪政主义的角度思考游说问题，关键是分析游说的法律是否符合宪法。从宪法的观点来看，实际上应该要求谁来服从

5、国会的法规？这项法规可以涉及多大的范围而同时又能保障宪法所做的保证？这些都是在制定法律的过程中考虑的重大问题。然而，一涉及到这些重大问题，那些试图对游说进行立法限制的热心者便望而却步，因为他们感到这些问题不是他们能够解决的，必须在费城制宪会议那样的场合，象杰斐逊那样才华横溢且影响巨大的人才有可能办到。“笼中之鸟”与国会游说如果追溯到开国立宪先驱那里，人们可以发现，他们深受启蒙运动思想家和美国独立战争前后经验的影响，信奉的是天赋人权、社会契约和宪政共和的意识形态I多姆霍夫关注的是政策设计组织，但同样可以看到在政府

6、内部的大量决策实际上是一个个比较小的“小决策体系”做出的。比如关于太空计划的项目决策，就存在着一个宇航决策体系，包括国会有关委员会、白宫工作班子、宇航局官员以及一些关键议员。那些为美国宇航局做合同工作的公司，要想获得订单，头等大事就是必须同这个决策体系打交道。其他的一些议员由于对太空项目不了解，不会过多参与其中，习惯上通过“聪明投票应付了事。“挑战者号”航天飞机的灾难事故使太空计划及其决策体系都不得不进行修改，当时最关心此事的莫过于和这个计划有关的合同公司，他们都在密切注视着已经发生的政策方面的以及组织方面的变

7、化。如果另一些组织希望获得有利于自己的决策，而打破已经形成的游说联盟，也可以另换一个决策体系，达到自己的目的。比如关于在香烟包装上及推销广告上注明“吸烟有害健康”的提议，多年来在议会辩论中都被作为商业提案来处理，注意的焦点是在香烟的商业方面：烟叶的种植、香烟的制造、宣传和销售。可是，关于香烟的包装和广告的法规，也可以归类和解释为卫生方面的提案。在医药界再也没有什么人对吸烟有害健康这一点存有怀疑，因此，卫生决策体系中一直有人要求在烟盒上注明这种警告，多年以来这种提案摆在商业和经济类问题的决策体系面前，它们的态度是

8、不予考虑，因为这个体系对经济上是否有利比对人的健康要关心的多。处理经济问题的决策体系抱有这样的态度，是合乎逻辑的。一旦这个提案被转化为健康问題的提案，事情就开始变化了。一个新的决策体系，带着不同的见解，来主管这个提案，终于使这一警告印在香烟包装盒上。由于美国政府权力分立规定得如此细致，使得不同部门在权限、职能上相互重叠，而社会生活的各种问题又相互渗透，难以分割,-54-政府在处理一个问