中石油西南油气田职工社区治理创新实践研究

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国内图书分类号：C93密级：公开国际图书分类号：338西南交通大学研究生学位论文中石油西南油气田职工社区治理创新实践研究年级2014姓名胡韬略申请学位级别公共管理硕士专业学位专业公共管理指导老师郭红玲二零一八年五月 ClassifiedIndex:C93U.D.C:338SouthwestJiaotongUniversityMasterDegreeThesisTHERESEARCHOFINNOVATIONPRACTICEOFSTAFFCOMMUNITYGOVERNANCEINCHINAPRTROLSOUTHWESTOILANDGASFIELDASEXAMPLEGrade:2014Candidate:HuTaolueAcademicDegreeAppliedfor:MasterofPublicAdministrationSpeciality:PublicAdministrationSupervisor:GuoHonglingMay,2018 西南交通大学硕士研究生学位论文第I页摘要2004年至今，国家加快国有企业改革步伐，制定下发多项通知意见，督促国内国有企业创新职工社区治理，尽快剥离企业转供家属区水电气，以及承担的医疗、教育职能，按照市场化原则进行资源优化整合，实现专业化运营管理。但是，作为国有企业，在职工社区治理创新的实际操作中，却遇到了相关政策和指导思想滞后、移交对象不明确、企业员工安置困难、资金缺乏等问题。本文通过数据分析、现场调研等方式，总结分析了西南油气田公司作为中国石油天然气集团公司职工社区治理创新的试点单位，开展职工社区治理创新的实践内容及步骤、结果，以期对相关企业的类似改革提供借鉴。通过对西南油气田公司的深入调研研究发现：该公司通过创新实践，将社区居委会、街道办事处，小区周边派出所、公安局、城管执法机构，社会养老机构、社会医疗机构纳入职工社区治理构架，并依托企业，建立专业化、社会化物业公司，将小区水电气供能业务分离移交给社会化专业公司，成功实现“三供一业”（水电气供应和物业管理）移交给国家电网、国家水务、地方燃气公司，并组建物业管理专业化公司，创新职工社区医疗模式和社会养老模式，将医疗与养老交给社会机构。分离移交职工社区公共设施设备给居委会等地方政府机构。与居委会、街道办、属地公安系统、消防系统联合，企地共创社会治安和安全环境等。西南油气田公司根据实际需要和不同后勤服务项目特性，选择了不同的创新路径；充分发挥多元治理主体的积极性，整合企业、政府和社会等多方资源解决改革过程中面临的问题，有效实现了预期目标，降低了企业运营成本，取得了令各利益相关方都比较满意的效果。同时，在创新实践的过程中，西南油气田公司积极主动应对，与地方政府、相关单位和员工群众积极沟通，解决了困扰国有企业创新职工社区治理的部分问题，为国有企业开展职工社区治理创新提供实践和理论依据。关键词：职工社区治理创新；国有企业矿区改革 西南交通大学硕士研究生学位论文第II页AbstractSince2004,thestatehasacceleratedthepaceofthereformofState-ownedEnterprises,formulatedanumberofnotifications,urgeddomesticState-ownedEnterprisestoinnovatetheStaffCommunityGovernance,andexfoliatethewaterandelectricityoftheirfamiliesassoonaspossible,aswellasthemedicalandeducationalfunctionsundertaken,andtooptimizeandintegratetheresourcesaccordingtotheprincipleofmarketization,soastorealizetheprofessionaloperationandmanagement..However,asaState-ownedEnterprise,inthepracticaloperationoftheinnovationoftheStaffCommunityGovernance,therearesomeproblems,suchasthelagofrelevantpoliciesandguidingideology,theuncleartransferobject,thedifficultyoftheemployeeplacement,thelackoffundsandsoon.Throughdataanalysisandfieldresearch,thispapersummarizesandanalyzesthepracticalcontents,stepsandresultsoftheinnovationoftheStaffCommunityGovernanceinSouthwestOilandGasFieldCompany,AsapilotunitfortheStaffCommunityGovernanceinnovationofChinaPetroleumandNaturalGasCorporation，inordertoprovidereferenceforthesimilarreformoftherelatedenterprises.Throughin-depthinvestigationandresearchonSouthwestOilandGasFieldCompany,itisfoundthatthecompanyhasincorporatedcommunityneighborhoodcommittees,streetoffices,localpolicestations,publicsecuritybureaus,citymanagementlawenforcementagencies,socialpensioninstitutionsandsocialmedicalinstitutionsintotheStaffCommunityGovernanceframeworkthroughinnovativepractice,andbuildsprofessionalizationandsocietyrelyingonenterprises.Thepropertycompanywilltransfertheelectricitysupplyandenergyserviceofthecommunitytothesocializedprofessionalcompany,andsuccessfullytransferthe"threesupplyforoneindustry"(waterandelectricalsupplyandpropertymanagement)tothenationalgrid,thestatewateraffairsandthelocalGasCo,andsetupapropertymanagementspecializedcompanytoinnovatethemedicalmodeandsocialendowmentmodeloftheminingarea.Togivehealthcareandpensiontosocialinstitutions,separateandtransferofpublicfacilitiesandfacilitiestolocalgovernmentorganizationssuchasneighborhoodcommittees.Jointlywithneighborhoodcommittees, 西南交通大学硕士研究生学位论文第III页streetoffices,territorialpublicsecuritysystemsandfirefightingsystems,enterprisesjointlycreatesocialsecurityandsafetyenvironment.Accordingtotheactualneedsandthecharacteristicsofdifferentlogisticsserviceprojects,SouthwestOilandGasFieldCompanychoosedifferentinnovationpaths,givefullplaytotheenthusiasmofthemultigovernancebody,integratethemultiresourcesofenterprises,governmentandsocietytosolvetheproblemsfacedinthereformprocess,effectivelyrealizethepreperiodtargetandreducetheoperationcostoftheenterprises.Theresultissatisfactorytoallinterestedparties.Atthesametime,intheprocessofinnovativepractice,SouthwestOilandGasFieldCompanyactivelyrespond,communicateactivelywithlocalgovernments,relatedunitsandemployees,solvesomeproblemsthathaveplaguedtheStateownedEnterprisesCommunityReforinState-ownedEnterprises,andprovidepracticalandtheoreticalbasisfortheState-ownedEnterprisestocarryoutInnovationofStaffCommunityGovernance.Keywords：InnovationofStaffCommunityGovernance;StateownedEnterprisesCommunityReform 西南交通大学硕士研究生学位论文第IV页目录第1章绪论.............................................................11.1选题的背景和意义.................................................11.1.1研究背景...................................................11.1.2研究意义...................................................21.2国内外研究综述...................................................21.2.1国外研究现状...............................................21.2.2国内研究现状...............................................41.2.3国内外研究评价.............................................71.3研究目的与研究内容...............................................71.4研究思路、方法及创新之处.........................................9第2章职工社区治理创新的基础理论分析..................................112.1核心概念........................................................112.1.1职工社区治理..............................................112.1.2社会管理和社会治理........................................112.1.3社会治理创新..............................................132.2理论基础........................................................162.2.1治理理论..................................................162.2.2公共政策效果评估模式......................................17第3章西南油气田公司开展职工社区治理创新案例陈述......................193.1西南油气田公司开展职工社区治理创新的背景........................193.1.1外部形势..................................................193.1.2内部环境..................................................243.2西南油气田公司开展职工社区治理创新的措施和步骤..................273.2.1水电气供能主体移交........................................273.2.2推进物业服务移交..........................................30 西南交通大学硕士研究生学位论文第V页3.2.3推进医疗板块改革..........................................323.2.4推进社会养老创新..........................................353.2.5移交公共道路、社区活动场地等部分市政职能..................363.2.6创新治安治理、社区安全工作................................38第4章西南油气田公司开展职工社区治理创新的路径及难点分析..............424.1西南油气田开展职工社区治理创新的路径分析........................424.1.1专业化路径分析............................................424.1.2社会化路径分析............................................424.1.3企业、地方政府及相关机构、群众多方合作路径分析............434.2职工社区治理创新中的难点及对策分析..............................444.2.1职工社区治理创新中的难点..................................444.2.2采取的对策................................................46第5章西南油气田公司开展职工社区治理创新的效果分析....................485.1职工社区治理创新的目标..........................................485.2目标达成效果....................................................495.2.1三供移交进展明显..........................................495.2.2住宅物业专业化管理有效....................................495.2.3医院改革分类明确有条不紊..................................495.2.4职工社区养老模式基本形成..................................505.2.5公共设施移交地方..........................................525.2.6职工社区治安水平得到提升..................................535.2.7成功建成“安全社区”......................................545.3职工社区治理创新成本收益分析....................................555.3.1降低成本..................................................555.3.2取得社会收益..............................................555.4利益相关方评价..................................................56 西南交通大学硕士研究生学位论文第VI页5.4.1职工社区社会治理的利益相关者分析..........................565.4.2利益相关者评价............................................56第6章西南油气田公司实施职工社区治理创新的经验启示....................606.1创新特点........................................................606.1.1治理主体的创新............................................606.1.2治理结构的创新............................................606.1.3治理模式的创新............................................616.2主要经验........................................................626.2.1建立保障改革有效推进的组织机构............................626.2.2构建促进改革推进的工作机制及制度..........................626.2.3各板块领导小组工作有序....................................626.3存在的不足及改进措施............................................636.3.1存在的不足................................................636.3.2改进措施..................................................63致谢...................................................................66参考文献...............................................................67 西南交通大学硕士研究生学位论文第1页第1章绪论1.1选题的背景和意义1.1.1研究背景改革开放以来，中国社会深刻变化，传统经验化、粗放式、全能型社会管理模式已经无法适应国家治理现代化和全面建成小康社会的时代需求。国家及人民期待生活更加舒适、便捷。中央近几年在重大会议上频频提出，要“创新社会治理”。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出，加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。要增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。就是要在发挥好党委领导、政府主导作用的同时，引导社会成员增强主人翁精神，激发社会自治、自主、能动力量，让大众的问题由大众来解决。在创新社会治理的过程中，企事业单位作为参与者，起到不可忽视的作用。国内广大企事业单位，不仅承担着防控安全生产风险的重要责任，而且是维护社会公共安全的重要力量。企事业单位应充分发挥资源、技术、人才等方面的优势，调动参与社会治理的积极性，为维护公共安全发挥更大作用。与此同时，自2015年以来，国家加快国有企业改革步伐，接连推出《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等改革方案，督促国有企业推进公共服务专业化运营，通过分离移交、重组改制、关闭撤销、政府购买服务、专业化运营管理等方式，剥离办社会职能和解决历史遗留问题。目的是提高国有企业运营效率，同时提高公共服务质量。西南油气田公司作为中国石油天然气集团公司的地方单位，是国有企业的典型，承担着重大的社会责任，理当响应国家号召，走在推进社会治理创新改革的前列。同时，公司所辖的职工社区，作为职工及家属聚集居住的场所，形成天然的社会组织，不仅有改善社会治理环境条件的需求，也是社会治理创新的参与主体之一。因此，无论从国家层面还是公司自身要求，西南油气田公司开展职工社区治理创新的改革行动刻不容缓。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2页1.1.2研究意义第一，理论意义。从中国知网上的检索发现，由于特定时代国有企业办社会的特殊性，目前国内鲜有国有企业开展职工社区治理理论和实践研究。相近的研究则是国内外创新社会管理、创新社会治理的内容，与职工社区治理有一定区别。而西南油气田公司自2010年开始陆续实施矿区改革，在摸索中取得了一定创新，能为国内国有企业开展职工社区治理提供理论借鉴。第二，实践意义。国家层面提出的改革意见和要求适用于所有国有企业，推进企业职工社区改革是全国数量众多国有企业的必由之路。西南油气田公司实施的职工社区治理创新措施和取得的经验成果，可以给国内其他国有企业提供较好的实践案例参考。1.2国内外研究综述由于国外没有、国内鲜有国有企业开展职工社区治理创新的内容，仅有从相近概念的创新社会管理、创新社会治理入手进行研究。从国内外研究中，研究者发现国外的创新社会治理工作发展较早，经过多年完善，已经形成一定规模。欧美和亚洲国家开展社会治理已经取得一些成效，国外研究学者也对社会治理的理论进行相应研究，对社会治理的重要性进行证明。对于国内来说，由于国情的特殊性和历史原因，开展社会治理的研究起步相对较晚，无论是创新社会治理的实施和相关理论研究都晚于西方。但是，近年来，中国已经开始快速开展创新社会治理的实践，在城市开展创新社会治理，并开始研究创新社会治理的理论意义。国有部分国有企业也开始启动职工社区治理创新的实践，取得了一定成效。1.2.1国外研究现状国外没有中国特色的国有企业概念，也就没有国有企业职工社区治理的概念，相近概念是社会管理、社会治理，即“SocialGovernance”。在《社会管理》（SMisra，MMaheswaran，2017）一书中，明确了社会管理是为了提升社会公共效率而建立的网络框架，社会管理包括了社会运行所需要的基本设施设备和社会服务等。社会管理是一种公共服务行为。社会治理的意义。在1994年，美国马萨诸塞州大学的学者PHirst（1994）研究了 西南交通大学硕士研究生学位论文第3页在新经济形势下，社会治理的新形势，他认为，在二十世纪末，西方的民主资本主义必将衰竭，因此他提出新形经济和社会治理形式，可以通过加快民主化进程和赋予公民更多地权利，将社会供给转移到自治的自愿协会，同时保留公共资金和政治问责制，从而达到对社会更好的治理。2000年起，学者BDeacon（1997、2003、2013）对全球社会治理进行系统性研究，分别阐述了社会治理的主题与目的、社会治理改革创新、社会治理制度的建立、社会治理的未来方向等。RBDenhardt（2000）等对新公共服务方式的价值和实质进行诠释，认为新公共管理倡导的是一个新型的、精简的、越来越私有化的政府的公共管理者的愿景，他们指出新公共服务是建立在民主公民、社区和民间社会、组织人道主义和话语理论基础上的，他们的研究指出政府部门应当帮助公民表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或引导社会。CCarvalho（2010）探讨了公民、公共组织与社会在公共服务中的作用，公民和公共组织既是公共服务的受益者，也是公共服务的实施者，此外，他通过调研市民对公共服务的满意程度和不满程度，研究了公共服务质量的决定因素和公共服务的质量评估方法。他认为一个公共服务是否成功，应该考虑这个服务对社会价值的影响，很大程度上要考虑公共服务中公众情绪的重要性。并通过社会价值与公众情绪，建立了评估公共服务质量的整体模型。Stenson（2008）从全球的角度，阐述在世界经济发展过程中，社会治理与社会安全的正相关关系。他强调，良好的社会治理结构可以提高社会的安全性。JAOcampo（2010）分析了全球经济发展对社会治理的影响，认为国际经济发展，促进国家搭建社会治理的框架，能有效改善民生。EBAKaasch（2015）研究了全球社会治理的理论，探讨了公民参与国家社会治理的重要性，他认为，公民参与国家社会治理的程度和效果，是判断这个国家开展社会治理是否成功的重要依据。MARaee（2014）从千年的发展目标经验出发，讨论要以全球为框架，在发达国家和发展中国家广泛开展社会治理的创新和发展，要制定相应政策，从而达到提高人民生活水平的目的。社会治理实践。VVerdeyen（2010）研究了合作型社会组织在提升社会安全、福利和提升公众健康等方面造成的影响，他以比利时和美国为例，阐述了1970、1980、1990年代，比利时和美国开展社会治理的实践，通过建立社会治理机构，给社会带来的正面作用。DSchiek（2013）研究了欧盟国家的社会治理模式，提出要进行社会融合，改善工作和生活条件，从而形成更广泛的社会合作，促进团结。TReddel（2004）研究了英国当时的执政党布莱尔建立的新工党政府在国内实施的社会管理“第三条道路”，通 西南交通大学硕士研究生学位论文第4页过增加教育经费、培养开发人的潜能和终生教育，提高国民素质，并推行“从福利到工作”计划，增加对贫困群体的帮助，提高政府的公共服务，从而在降低政府支出的前提下，提升社会保障。RNaz（2009）对斐济提高公共服务的效果进行研究，他的研究结果表明，提升公共服务有助于缩小政府规模，减少浪费，提高工作效率，有利于减少资源配置，促进政府资源转移到经济生产领域。MERobinson（2012）对美国公共医疗服务机构的管理方式、盈利效果等进行调研分析，显示当前美国公共医疗服务机构的运营效果好，对美国公众提供的医疗服务得到大众认可。MStier（2004）以美国为例分析了政府机构在公共服务中起到的作用，以及目前美国公共服务的原则和意义。美国联邦政府实施公共服务，有助于提高公民就业，提高资源利用率，降低社会成本，位于社会稳定发展。MJWMed（1995）对英国开展新公共服务的国家卫生服务组织进行研究，他认为提高医疗公共服务需要进一步提高效率，满足公众的服务需求，从而提高病人的康复率，也方便医疗人员的工作。DCraig（2002）研究了新西兰当地的社会治理情况，他认为，良好的社会治理手段，可以降低社会不平等现象的程度，减少贫困人口的数量。UFusao（2015）对日本非盈利的第三部门在社会公共服务中的作用进行研究，发现日本“非盈利公司”的数量上升，能为社会提供更多的公共服务，而折射社会组织的安全监管也从自主管理变为由政府当局提供监管，逐步走上正规化的道路。非政府性社会组织在社会治理中的作用。KMartens（2014）研究了非政府组织在社会治理中起到的政策协同和政策驱动作用。Alan（2013）强调了非政府组织在社会治理工作中的重要性，并提出了管理非政府组织的方法和措施。EBBluemel（2004）从问责的角度探讨了在社会治理过程中，非政府组织的责任和作用，并提出了加强非政府组织管理的措施。RMckinnon（2009）在研究中介绍了国际社会保障协会（InternationalSocialSecurityAssociation）的作用，通过创新社会保障，提高社会治安水平。1.2.2国内研究现状社会治理创新的研究。2000年初，徐勇（2001）在研究中提出在城市街区建设中社区居民自治的重要性，他的观点是政府应下放权力，转变职能，改变领导方式，在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。目的是创新低成本社会管理，扩大公民政治参与和加强基层民主。陈振明（2007）对比西方公共管理理论，提出中 西南交通大学硕士研究生学位论文第5页国公共管理理论的研究重点，是要根据转型期中国社会的需求，探索切实可行的措施，深化行政体制改革，推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设，目的是帮助党和政府处理与解决复杂的公共管理和公共政策问题。陈成文（2014）从社会学的角度分析了社会治理的概念，他分别从“政治动员论”、“合作治理论”、“实用主义治理论”来阐述社会治理的意义。王浦劬（2014）从理论上明晰了国家治理、政府治理和社会治理的含义和相互关系，认为社会治理更符合当前社会发展的进程，让政府让位社会，实现国民更好的发展。张康之（2003、2003）分析了社会治理的意义，认为社会治理是包含科学内容的伦理价值，他将社会治理模式分为几类，其中管理型社会治理模式突出公平和效率价值，公共管理突出服务价值。同时，他还研究了新型社会治理模式中的社会自治，认为社会自治的运动需要政府的引导和支持。江必新（2014）强调了社会治理创新的重要性，认为社会治理创新是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求，是确保社会既充满活力又和谐有序的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。国内各地的研究者针对各地开展社会治理创新的成效，进行相关案例研究。薄谊萍（2015）对北京西城区开展社会治理创新情况进行研究，认为要坚持党的群众路线，才能更好地发挥政府、企业、社会组织的作用，更好地指引地方实现创新治理的效果。何海兵（2016）对上海市创新社会治理措施进行研究，发现要加强基层建设，化解社会中不同群体之间的利益冲突和矛盾，建立健全完善社会治理机制。王庆民（2017）对重庆市江北区创新社会治理情况进行调研，发现政府加强对基层街道的指导，加强基层志愿服务、吸收社会公众参与到公共服务中，可以有效提升公共服务水平。左康华（2016）对广州市创新社会治理情况进行研究，发现广州青年群体普遍参与城市创新社会治理工作，青年社会组织逐渐成为促进和创新社会治理的重要力量，青年参与社会治理工作，能提升社会服务质量。肖文涛（2007）提出要培育和规范公民社会组织，采取突出公正的社会政策，完善社会管理机制，发展基层民主政治，促进社会治理创新。莫申容（2017）认为社会治理的关键主体在于基层政府，但我国基层政府在创新社会治理方面遇到的阻碍重重，因此基层政府创新社会治理要加强对公众的引导，依托社会组织，达到创新社会治理的目的。王刚（2017）的研究指出，政府与社会之间应加强良性互动，提升中国创新社会治理水平。史云贵（2013）认为应加强与非政府组织的合作，通过政府对非政府 西南交通大学硕士研究生学位论文第6页组织的引导和培育，重塑合作治理结构、建设对等合作的治理平台、加强制度建设、创新合作治理机制，完善中国特色社会合作治理模式。张智（2015）研究了创新社会治理机制下的政府与社会组织的合作关系，他对中国近十年产生的社会团体、民办非企业、基金会三类社会组织进行数据对比后发现，政府与社会组织要加强合作建立利益分配机制，才能达到更好的效果。范如国（2014）研究了社会治理协同创新理论，他认为，随着时代的发展，由政府主导的线性管理模式应向复杂网络结构模式发展，形成和建立社会治理的协同创新机制。王思斌（2014）研究了在服务型社会治理中社会工作的重要性，认为社会工作群体则应该通过有效服务和政策倡导来增强自己参与社会治理的能力，促进社会治理和善治。职工社区治理创新的研究。司睿（2015）对湖北省武汉市电力新村社区进行研究，探讨国家电网地方单位的家属院社区，在社会改革的浪潮中，从企业管理逐渐融入社会，实现与街道办、居委会的深度融合。毛子丹（2013）对位于北京市的原毛纺厂的单位社区进行研究，随着单位的自然消解，探讨了单位社区逐渐向城市社区转变的经过，该社区成功实现“治理空缺”到治理创新的实践。宋煜（2014）对北京市汽南社区进行研究，探讨这个原本为机械部管辖的社区，在社会发展过程中与居委会合并，并逐渐融入社区“网络化”管理，并成功开展居家养老服务，实现社会服务质量提升。同时，中国石油各地区单位也纷纷响应国家号召，在各矿区开展职工社区治理创新实践。大庆油田矿区（人民论坛课题组，2014）整合现有资源，“打造一刻钟便民服务圈”社区服务综合体，与政府、街道、社区、公安局等部门联动，将办理社会保险、流动人员暂住证等政府业务引入小区，为社区居民实行“一站式”“全程式”服务。长庆油田（魏小宁等，2016）重点关注社区养老工作，建立“阳光助老·亲情家园”模式、“以老助老·爱心银行”模式和“家政服务·贴心守护”模式，为社区老人提供需要的服务。辽河油田（陈晔，2009）作为位于东三省的另一个大型石油企业，近年来一直开展职工社区治理创新工作。按照“政府缺位的企业补位，政府到位的企业让位”的原则，积极导入政府公共服务职能，实现职工社区综合服务与政府公共服务互相补充。华北油田（郭毅飞，2014）加强与地方的联系，推动油地共建街道办事处，依托地方政策，在职工社区设立油田矿区街道办事处，实行油地共建共管，街道办事处与现有的三个综合服务处合署办公，逐步将政府部分惠民政策导入社区，为矿区居民提供便捷、高效、安全、舒适的工作生活环境。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7页1.2.3国内外研究评价国内外研究对创新社会治理的意义和实践，以及参与创新社会治理的主体等方面均进行了相应研究，研究主要集中在社会治理应鼓励政府机构、非政府机构参与，即社会企业、社会组织、公益组织等。也有部分国有企业、石油企业开展了职工社区治理创新的探索，取得一定成效。但随着时代的发展，我国对国有企业职工社区治理提出了新的要求，剥离国有企业办社会，开展教育、卫生、公共设施、供水电气用能，以及物业服务职能移交成为当前国家推进国有企业改革的重点之一。目前国内外的研究尚未涉及这一部分，本文将在最新的内外部环境下进行研究与分析，探讨在当前形势下，国有企业开展职工社区治理创新的措施实践。1.3研究目的与研究内容本文的研究目的是从中国石油西南油气田公司矿区改革实践出发，深入调查公司开展职工社区治理的创新路径选择及其过程，总结成功的经验，并对在此过程中存在的问题提出改进意见，为国内其他国有企业推进职工社区治理创新提供学习借鉴。本文在广泛阅读和回顾国内外已有研究成果的基础上，深入地调查了西南油气田公司开展职工社区治理创新的路径和过程，应用治理理论和公共政策效果评估的方法，深入分析其效果和改革过程中遇到的问题和措施，并总结了其创新特点和主要经验，期望对国内国有企业更好的开展职工社区治理创新有所启示。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8页本文研究内容如图1-1所示：研究意义绪论国内外实践研究状况及国有企业推进情况职工社区治理创新基职工社区治理创新的概念础理论及概念社会治理创新的概念及目标国家层面宏观要求西南油气田公司开展职工社区治理创企业层面实际需要新的实践背景水电气供能移交交给中国电网、地方水务、燃气公司社区住宅成立专业物业公司物业移交承接物业服务根据实际情况关闭、移交地创新社区主要措施和方医疗机构，成立医疗公司医疗模式实施过程承接医疗业务创新社区引进地方政府及社会机构养老模式开展社区养老服务部分市政职交给地方政府管能分离移交理和提供服务社区社会治安和联合地方执法机构、消防社区安全管理部门提升治安安全水平专业化、社会化、多方合作参与路径路径及难点分析遇到的困难及应对措施效果分析指标基本完成、成本降低，取得社会收益，员工及群众基本满意经验启示创新点，不足与建议图1-1论文研究内容图 西南交通大学硕士研究生学位论文第9页1.4研究思路、方法及创新之处本文研究思路如图1-2所示：文献搜集与分析本论国内外研究现状文的研究意义职工社区治理创新基础理论西南油气田公司开展职工社区治理创新案例的外部形势现场调研与分析本论文研究的可行性和必要性西南油气田公司开展职工社区治理创新案例的内部环境水电气供能移交革社区住宅物业专业化管理创新社区养老模式现场调研，结合问卷调查与采访，分析论证本论文研究案例采取的医疗制度改革职工社区治理创新措施、实施过程，以及取得的成效部分市政职能分离移交创新社区治安、安全模式总结成功经验，分析存在的问题，提出解决方案，为国内大型国有企业开展职工社区治理创新提供启示图1-2论文研究框架图 西南交通大学硕士研究生学位论文第10页本文研究方法如表1-3所示：研究方法解决的问题文献研究法国外社会治理发展现状国内地方及企业开展社会治理和职工社区治理创新的成功案例及经验近年来国家及地方关于推行社会治理创新所制定的相关法律法规中国石油内部单位针对矿区改革制定的相关政策和规定调查研究法到西南油气田公司所属职工社区，实地调查目前推进职工社区治理创新工作的现状，通过查看医院、教育设施、居住小区环境等，了解实施效果关于企业职工群众对职工社区治理创新的满意度调研。对涉及改革分流的职工进行访谈，包括物业管理人员、医务工作者等，了解他们对于改革和分流的看法。对居住在石油小区的居民进行访谈，了解他们对小区转变的看法。案例研究法研究西南油气田公司开展职工社区治理创新的措施及实施过程案例表1-1论文研究方法表本文研究的创新性是：目前，国内大型国有企业开展职工社区治理创新的实践还处于探索时期。而当前国家进一步提出加快推进文明和谐社会建设的步伐，加速推进国有企业深化改革的要求，大型国有企业持续推进职工社区治理创新显得尤为重要。本课题力图通过对西南油气田公司开展职工社区治理创新的实践研究，为推进大型国有企业开展职工社区治理创新做一些研究探索工作。本文以西南油气田公司为例，结合现有条件与企业实施矿区改革，推进职工社区治理创新的案例，探讨西南油气田公司在此过程中采取的措施、取得的效果，以及遇到的困难和可能的解决方式，为大型国有企业推进职工社区治理创新实践提供现实依据。 西南交通大学硕士研究生学位论文第11页第2章职工社区治理创新的基础理论分析2.1核心概念2.1.1职工社区治理社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。职工社区是在我国社会经济制度发展的大背景下，原有的国有企业在资源生产的过程中，企业为职工打造的相对集中的生活区域。其特点一是区域内人员组成较单一，基本为企业员工及家属。二是区域内功能较齐全，有相对较独立的公共设施，如医院、道路、公共活动场所、安全治安设施等，也进行统一的供水供电供气和物业管理。职工社区治理就是企业针对所辖的职工社区进行治理。职工社区治理也是宏观社会治理的缩影。2.1.2社会管理和社会治理社会是由居住在同一社区或不同社区，来自同一文化或不同文化、同一制度或不同制度、同一组织或不同组织的个体成员组成的群体（丁元竹，2008）。“社会管理”一词最早出现在1998年的《关于国务院机构改革方案的说明》中，强调“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。”社会管理，主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。社会管理有广义和狭义之分。从广义上说“所谓社会管理，就是把社会看作一个有机整体，通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段，使社会系统协调有序、良性运行的过程”（风笑天等，1999）。从狭义来讲“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”（何增科，2007）。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维持社会和谐等方面。社会管理的目的一是促进社会自治，二是化解理性经济人与非理性 西南交通大学硕士研究生学位论文第12页社会人的矛盾，三是规范社会行为，四是监督和监测社会行为的社会效益。党的十六届四中全会上明确提出了“深入研究社会管理规律”、“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务。“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”创新社会管理成为国家推进的重要工作之一（马凯，2010）。社会治理是一种导致公共理想的社会和经济效果的治理模式。社会治理理论是西方治理理论的重要组成部分。社会治理是一系列的价值、政策和制度，通过这些，一个社会可以来管理它的经济、政治和社会进程。社会治理是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式，它同时也是制定和实施决策的过程。社会治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以，治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。由于西方国家治理理论奉行社会中心主义和公民个人本位，因此，理性经济人的社会自我治理，在理论逻辑上构成了西方国家治理理论的核心内容。在特定意义上可以认为，西方国家的治理理论，本质上即是理性经济人为基础的社会自我治理理论。“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织机构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个以公民为中心的社会治理的复兴实验过程。”在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”（王浦劬，2014）。2013年，11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出要创新社会治理体制。社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安 西南交通大学硕士研究生学位论文第13页中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。从此，中国共产党的执政理念经历了从“社会管理”到“社会治理”的变化（邵光学，2014）。“社会治理”与“社会管理”有一定区别，主要集中在四个方面：第一，政府的作用不同。社会管理是从政府和公民社会组织两个方面进行的管理行为，但各级政府及其职能部门的主导性作用更加明显，主要责任也在于政府，公民社会组织是被动参与，成为活动的参加者而不是主人翁。而社会治理强调多元性，政府机关参与指导并提供帮助，承担的责任较少，主要吸引社会组织、企事业单位、公民广泛主动参与，成为社会治理的主体。第二，实现的形式不同。社会管理主要是自上而下型，由政府主导，公众参与，交流也是单方向的。社会治理注重政府与社会公众的相互交流，鼓励参与其中的社会公众自主表达，与政府协商对话，双方达成共识，共同推动进步，最终形成政府减少投入、社会公众获得服务和利益的双赢局面。第三，实践的措施不同。社会管理主要是政府运用权力对社会事务进行部署和控制，带有一定强制性。社会治理是政府作为指导，通过与社会公众交流协商，通过指定相应法律，提供支持、给予一定帮助等方式，吸引社会公众发挥积极性、能动性，开展各项工作和活动。第四，提供社会服务的主体不同。在社会管理概念中，社会服务主要由政府提供，社会公众主要是社会服务的接受方，几乎没有选择权利。而社会治理强调社会公众成为主人翁，鼓励社会公众表达需求，提出自己所需的服务内容、类型和方式，由政府为这些服务提供支持，包括政策、法律法规引导，以及资金上的支持，由社会组织、非政府组织、私人组织、企业等提供服务。2.1.3社会治理创新社会治理创新（唐铁汉，2007）是指在新形势下，对于当前社会治理体制的创新。创新社会治理的核心点在于“创新”。管理创新可以看作是创造一种新的更有效的资源整合范式，以更有效的利用资源以实现目标的活动过程。而创新社会治理就是实现更有效的整合社会资源。国家一直在社会治理机制上提出创新的要求。2013年11月十八届三中全会上提出“创新社会治理体制”的要求，要从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面入手，坚持系统治理，正确 西南交通大学硕士研究生学位论文第14页处理政府和社会关系，健全重大决策社会稳定风险评估机制，保持食品安全、网络安全等。2015年11月召开的十八届五中全会提出要加强和创新社会治理，就是要“建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。就是要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权。加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社会治理创新，就是要着眼于维护最广大人民根本利益，充分发挥多元主体在社会治理中的主导、协同、自治、自律、互律作用，整合社会治理资源，形成多元治理结构；要把德治和法治有机结合起来，让法治在规范社会中起到越来越重要的作用；要让各种有利于社会稳定、和谐社会生长的力量竞相迸发，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序，国家安全和谐（谢志强，2016）。社会治理是人类社会必不可少的一项管理活动，“社会治理”的本质一直在改变。例如先秦时期，孔孟思想提出“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”就是对社会养老托幼制度的朴素探索。《礼记·大道之行也》描述的“故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”更是对养老、社会治安、居民安全等社会治理问题进行描述。在中国历史漫长的发展过程中，敬老、救助、赈灾、强化医疗和安保等社会福利活动一直在进行。20世纪初，近代中国提出了“社会建设”的概念，是指社会主体根据社会需要， 西南交通大学硕士研究生学位论文第15页有目的、有计划、有组织进行的改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。社会建设的内涵很广，主要有两大方面：一是实体建设，如社区建设、社会组织建设、社会事业建设、社会环境建设等。二是制度建设，如社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会利益关系协调机制建设、社会保障体制建设、社会安全体制建设、社会管理体制建设等。社会实体建设提供公共产品和公共服务，社会制度建设则使社会更加有序与和谐。中国始终在探索社会治理的新模式，我国社会逐渐从一个“整体性社会”转变为一个“多样化社会”。社会治理创新的核心在于“创新”，就是创造一种新的更有效的社会资源整合模式，目的是更有效地利用资源以实现更好地治理社会的目标。从中国社会现状来看，社会治理创新的本质要求创新社会组织发展（主要包括社会组织的监管、推动以及组织管理等）、创新人口服务管理（如特殊人群帮教管理）、化解社会矛盾（主要包括对于社会群体性事件等的预防、监控和应急处理等方面）、社会治安的管理（主要包括社会安全、综合治理等方面）。一个社会有没有得到很好的管理，决定了该社会的发展状态和趋势。推动社会治理创新可以带来以下几方面的效益：一是社会效益。社会治理创新可以促进社会和谐抑制社会不稳定因素，从整体提升社会发展的动力，改善社会民生以及创造社会福利。二是经济效益。社会势力创新就是重新整合了社会资源，可以减少重复性工作，减低社会运行的成本，提高社会治理的效率。综合效益。良好的社会治理，能提高人民群众的生活品质，促进社会整体发展，有利于整个管理机构的运行。对企业来说，推动职工社区治理创新还能有效降低企业管理成本，提升企业经营效益。李健（2015）、魏淑艳（2015）等研究者基于实践，探讨了我国社会治理创新的目标，主要可以概括为以下几点。一是要建立共建共治共享的社会治理格局。一个完整的社会，参与者众多。而随着社会的发展，中国的政府已经不再是计划体制下的全能政府，而是一个有限型政府，能提供的资源及服务远远达不到在社会中生活的居民及团体的需要。这个时候，需要社会、集体、个体等各类社会成员联合起来，整合社会资源，共同参与社会服务和会公共事务的管理，形成社会治理人人有责、人人尽责的局面，努力实现社会共建共治，才能共享和谐稳定的社会发展环境。二是要提高社会治理专业化水平。专业的事让专业的队伍和人去做。在传统的计 西南交通大学硕士研究生学位论文第16页划式管理中，总是由政府或单位团体包揽社会的所有服务，就会造成服务不到位或是资源浪费的现象。在创新社会治理过程中，应该推进专业化，用专业的队伍、专业的理念、专业的技术和方法来开展社会服务。因此，在社会治理创新过程中，应该推动专业化移交、专业化人才队伍建设、专业团队引进等工作，特别是在水电气服务、医疗服务、教育服务、治安管理等方面，尤其需要专业化队伍的管理。三是要建立社区安全和社会治安管理。按照马斯洛需求层次理论研究，人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。在当代中国，食物、睡眠等生理需求的满足不成问题，而安全需求就成为社会治理需要满足的条件。同时，随着社会发展，社区的复杂性凸显，频繁流动的人口、高层建筑、各种设施的设置，都给社区中生活的人们带来安全和治安的隐患。因此，在新时代新形势下，因该加强社区安全和社会治安管理，通过建立有效的公共安全事故预防体制建设、应急反应到安全事故的控制与善后处理，防止重特大安全事故发生，提升防灾减灾救灾能力，让人民生活在安定有序的社会环境下，促进人民生活稳定和谐、国家长治久安。2.2理论基础2.2.1治理理论治理（governance)概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。治理意味着在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程。治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础。治理同时涉及公、私部门。治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。郑钧蔚（2015）总结社会治理是现代治理理念的一个方面，是把治理理念和基本观点引入政府行政职能转变和社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。社会治理有两个基本特质：一是社会治理是国家权力让渡出来的特定领域内的治理，完全具有治理理念一切特征。二是社会治理又有其独特性，就是体现出包括政府在内的各种经济社会组织的特征和要求。社会治理主要包括公共管理权力的重新配置、不同利益的充分表达和整合、政府的自我调适和重新定位、公民社会的培育和成长。社会治理的主体包括个人、政府组 西南交通大学硕士研究生学位论文第17页织、自治组织和各类经济社会组织。首要解决的是关于社会公共管理权力在这些主体间得到科学、合理地分配，这是充分调动这些力量参与社会公共管理的基础。这其中就包括社会公共管理的决策权、执行权、财权和事权的归属问题，自治组织、各种经济社会组织参与社会公共管理的权力保障问题，政府与社会各类组织间的权力范围和边界问题等。同时，社会治理的主体是不同利益群体，他们是不同利益群体为解决社会公共问题而结成的组织体系。特别表现在公共政策的制定上，不同社会治理主体通过各种途径进入到公共政策的决策和实施中来，实现对社会公共利益分配的公平、公正。因此社会治理是一个充满了协商、沟通、协调的利益博弈和整合过程，在社会治理主体间达成共识，最终合理配置社会公共资源。2.2.2公共政策效果评估模式政策评估就是了解公共政策的结果。政策评估有两个任务，一是通过描述政策的影响来确定它的结果，二是根据系列的标准或者价值准则来判断一个政策是成功还是失败。一个完整的公共政策过程，需要对政策实施以后的效果进行判断，以确定政策的价值，并及时反馈（贠杰，2006）。这种活动就是公共政策评价。它由四个方面的基本内容所组成：规范，即确定公共政策评价得以进行的标准；信息，即收集有关评价对象的各种信息；分析，即评价者运用所收集到的各种信息和定性、定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。分析是公共政策评价最基本的活动；建议，即对未来的公共政策实践提出建议，以决定现有的公共政策是否继续实行、修改或是终结。包雅钧（2011）对国内外社会治理效果的评估体系进行研究，他认为国外社会治理评估体系包括的内容较丰富，重视人权、民主、法治、稳定、腐败、效率等方面基本价值的衡量，明确了言论与问责、政治稳定与杜绝暴力、政府效能、监管质量、法治、控制腐败六个方面的全球治理效果指标。此外，国外重点关注整个国家的宏观治理状态，其中社会稳定是一个关键性的指标维度。而国内社会治理效果的评估，主要集中在社区治理、如社区成员的社区认同意识、社区参与行为、社区服务、社区公益维护、社区组织机制等方面。用于公共政策评估的方法很多，常见的有定量评估方法、定性评估方法、定量定性结合评估方法，以及对比评估方法、实验方法等（严强，2009）。定量评估方法主要用于结果与数量与统计有关的公共政策，例如对评估对象人员 西南交通大学硕士研究生学位论文第18页的配置、财力和物力的安排、时间的使用、政策备选方案的数量、决策前召开座谈会的次数、政策对社会组织和人员所导致的损益程度等的评估。如果遇到实验对象和结果无法进行客观指标量化，可以使用定性评估方法。定性评估方法包括脚本法、德尔菲函询法等对于一些公共政策有部分内容适合定量评估方法，部分内容又适合定性评估方法，就可以在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标，按照一定的权重拟合形成综合评估结果。根据定性评估指标得分对定量评估结论进行校正，计算出综合评估得分的结果。这种方式被称为定量定性结合评估方法。对比评估法是指评估者根据政策运行过程的不同时段，例如前与后、始与终、始与中、有与无等状况之间的比较，对比到政策目标与政策效果、预期效果与实际效果之间的差异。实验方法是通过项目组内的不同类型政策行为之间的差别，来获得关于政策结果变化源头问题的答案，寻找解决社会问题的途径。实验法一般有三种形式：一是对实验处理的直接控制(激励)。通过直接控制实验处理政策行为，将各种处理的差别最大化；二是对照(控制)组。使用两个或两个以上组，一组(实验组)为接受实验处理组，另外组(控制组)不接受处理或接受与实验组不同的处理；三是随机分配。随机分配使各组和各成员选择的偏见最小化。实验评估包括四个基本步骤：一是明确项目的目的，以便使分析能够有参照的标准；二是找出或者建立能对目的的实现程度进行测量的数量指标；三是确定实验样本；四是分析实验结果。实验结果是否具有可接受性一般可用“内在有效性”和“外在有效性”来衡量。内在有效性主要是指项目本身是否能够获得明确的结论；外在有效性是指实验是否具有推广价值。如果实验方案受到费用、委托人的需求以及测量等问题时，还可以采用准实验的方法。对于本文来说，西南油气田公司开展职工社区治理创新，其效果有可量化的数据，例如三供一业移交的住户数量、医疗板块移交的程度等。也有不可量化的内容，例如居民对医疗、养老、社会服务等措施的创新的满意度，安全社区建设的效果，以及员工安置的效果等。而且，本文所研究的实践还根据政策运行的不同时段，可以进行职工社区治理创新实施的前与后、措施实施有与无的比较。因此，本文采用了定量定性结合评估方法和对比评估方法。 西南交通大学硕士研究生学位论文第19页第3章西南油气田公司开展职工社区治理创新案例陈述社会治理是人类社会必不可少的一项实践活动，要形成和保持一定的社会秩序，就必须有一定的社会治理。加强和创新社会管理的根本目的，就是要维护社会秩序，促进社会和谐，改善社会服务，激发社会活力，保障人民安居乐业。按照国务院、中国石油天然气集团公司的要求，也为了给社区居民提供专业化的公共服务，把非生产型的社会服务职能剥离到地方，或者由专业化的公司承担，自2004年起，西南油气田公司逐步开展职工社区治理创新，分离企业办社会职能相关工作，陆续开展水电气供能分离移交专业化单位、物业专业化改革、创新社区养老制度、剥离企业办医院、企业向地方政府移交公共道路、公共设施，引入社会力量参与社区治安、安全管理等工作。3.1西南油气田公司开展职工社区治理创新的背景3.1.1外部形势西南油气田公司作为国有企业，身处国家改革发展大环境，紧跟国家改革发展步伐，按照国家及上级单位相关要求，积极推进国有企业深化改革工作。近年来，国务院及相关政府机关，地方政府及相关部门相继出台了多个针对深化国有企业改革的政策。2015年8月，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力作出了重大贡献。国有企业经营管理者队伍总体上是好的，广大职工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，一些企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决。应加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。2016年，国家进一步深化国有企业改革，国务院印发《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号），通知强调，目前全国范围内仍然存在大量国有企业办社会机构，离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题较为突出，人员管理、运营费用负担沉重，已经严重制约了国有企 西南交通大学硕士研究生学位论文第20页业的改革发展。基本原则是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依法落实企业经营自主权，促进国有企业深化改革，真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。按照市场化原则，探索政府购买服务等方式，推进公共服务专业化运营，提高服务质量和运营效率，国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能。允许采取分离移交、重组改制、关闭撤销、政府购买服务、专业化运营管理等不同方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。改革思路清晰、条件成熟的地区可以率先推进，改革情况复杂的地区可以试点先行、逐步推进。建立政府和国有企业合理分担成本的机制，多渠道筹措资金，国有企业作为责任主体，承担主要成本；财政予以适当补助，根据企业分级监管关系及历史沿革等因素，由中央财政和地方财政分别承担国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知专题。认真做好职工分流安置工作，维护职工合法权益，做好社会保障、就业培训等相关政策的统筹衔接。加强政策宣传和思想政治工作，为改革创造良好的环境。《通知》明确，对企业职工家属区供水、供电、供热（供气）和物业管理（统称“三供一业”）的设备设施进行必要的维修改造，达到城市基础设施的平均水平，分户设表、按户收费，由专业化企业或机构实行社会化管理。2016年开始，全面推进国有企业“三供一业”分离移交工作，2018年年底前基本完成。维修改造标准、改造费用测算等相关工作执行各地市级以上地方人民政府出台的相关政策，对同一地区的中央企业和地方国有企业执行相同的政策标准。分离移交费用由企业和政府共同分担，中央企业分离移交费用由中央财政补助50%。原政策性破产中央企业分离移交费用由中央财政全额承担，中央财政对原中央下放地方的煤炭、有色金属、军工等企业（含政策性破产企业）的分离移交费用予以适当补助。地方国有企业的分离移交费用由地方人民政府研究明确解决办法。明确要剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构。对国有企业办医疗、教育、市政、消防、社区管理等机构实行分类处理，采取移交、撤并、改制或专业化管理、政府购买服务等方式进行剥离。于2016年出台剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构的政策措施，2017年年底前完成企业管理的市政设施、职工家属区的社区管理职能移交地方以及对企业办消防机构的分类处理工作，2018年年底前完成企业办医疗、教育机构的移交改制或集中管理工作。要分类处理企业办医疗、教育机构。对与地方协商一致同意接收的医疗、教育机构，移交地方管理；对运营困难、缺乏竞争优势的 西南交通大学硕士研究生学位论文第21页医疗、教育机构，予以撤销并做好有关人员安置和资产处置工作；对因特殊原因确需保留的医疗、教育机构，按照市场化原则进行资源优化整合，实现专业化运营管理。同时，积极探索政府购买服务等模式，引入社会资本参与企业办医疗、教育机构的重组改制。企业负责管理的市政设施、职工家属区的社区管理移交地方政府负责。中央财政对中央企业办医疗、教育机构撤销、改制、集中管理过程中涉及的职工分流安置等费用补助50%，对原中央下放地方的煤炭、有色金属、军工等企业（含政策性破产企业）有关费用予以适当补助。地方国有企业的公共服务机构剥离费用，由地方人民政府研究明确解决办法。明确要对国有企业退休人员实行社会化管理。国有企业职工办理退休手续后，其管理服务工作与原企业分离，统一交由当地社区实行社会化管理；集中力量将尚未实现社会化管理的国有企业已退休人员移交社区实行属地管理，由社区服务组织提供相应服务。2016年开始，采取先试点后推广的方式，将国有企业退休人员逐步移交社区实行社会化管理，2020年年底前完成。改革的方面，涉及企业家属区的水电气供能，医疗、养老服务，社区公共设施移交等。同年6月，国务院办公厅转发国资委、财政部《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》（国办发〔2016〕45号），进一步明确了“三供一业”分离移交相关政策和要求。要求从2016年开始，在全国全面推进国有企业（含中央企业和地方国有企业）职工家属区“三供一业”分离移交工作，对相关设备设施进行必要的维修改造，达到城市基础设施的平均水平，分户设表、按户收费，交由专业化企业或机构实行社会化管理，2018年年底前基本完成。2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。明确国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服务职能。国有企业不得在工资福利外对职工家属区“三供一业”进行补贴，切实减轻企业负担，保障国有企业轻装上阵、公平参与市场竞争。原则上先完成移交，再维修改造，按照技术合理、经济合算、运行可靠的要求，以维修为主、改造为辅，促进城市基础设施优化整合。分离移交工作执行地市级以上地方人民政府出台的相关标准和政策，保证分离移交后设备设施符合基本标准、正常运行。2016年6月，财政部下发《中央下放企业职工家属区“三供一业”分离移交中央财政补助资金管理办法》（财资〔2016〕31号）通知，为国有企业家属区剥离水电气供 西南交通大学硕士研究生学位论文第22页应和物业服务提供资金方面的政策指导。明确了补助的范围和标准，补助资金申请、预拨和清算方法，补助资金的管理、使用和监督。要求“三供一业”要交由国有企业或当地政府搭建的国有平台公司接收，资产无偿划拨。分离移交维修改造费用由企业和政府共同分担，其中中央财政补助50%，中央企业集团公司承担30%，其余20%由移交企业自身承担；因“三供一业”分离移交工作对企业经营业绩考核指标产生较大影响的，进行经营业绩考核时可予以适当考虑。近年来，国务院国资委、财政部先后在黑龙江、河南、湖南、重庆、辽宁、吉林、广东、海南、四川、贵州等10省（市）开展了中央企业“三供一业”分离移交试点，并出台移交工作指导意见，对移交工作基本原则、移交的范围、移交工作的支持政策、组织实施、资产和财务处理都提出了要求。深化国企改革，就是从客观上要求进行创新职工社区治理。2012年，中国石油天然气集团公司下发《中国石油天然气集团公司关于推进“三供一业”分离移交工作的指导意见》《关于明确矿区业务社会化支持政策的通知》等文件，主要对资产处置、职工安置、设施改造、结构调整、收费制度、投资倾斜等方面进行政策支持，并明确了选择移交模式、优选接收企业等关键环节，要求公司所属各单位积极开展改革。集团公司明确水电气供能主体移交对象是对于分离移交涉及资产属于集团公司全资子企业所有的，按照国家政策无偿划转；涉及资产属于股份公司所有的，由集团公司收购后再无偿划转。资产接收方为国有企业或驻地政府设立的平台公司的，可直接划转；接收方为国有控股公司的，可划转给其国有全资母公司。明确移交措施。优先将“三供一业”占用资产纳入低效、无效资产处置范围，减轻移交负担。分离移交涉及的从业人员，坚持“人随业务、资产走”的原则，不能随业务、资产划转到接收方的在岗职工，要尽可能以劳务输出方式安排其继续从事原岗位工作；既不能划转、也不能劳务输出的在岗人员，按照集团公司《关于结构调整中人员分流安置的指导意见》执行。对于符合国资委“三供一业”分离移交条件的项目，可按规定享受维修改造费用支持政策。不符合条件的社会化项目，可继续执行集团公司矿区业务社会化项目维修改造费用预借政策。其他矿区业务社会化项目，经集团公司批准，企业可在不超过移交资产移交前三年平均维修改造费用额度内给予一次性设施维修改造费用支持。地区公司外委或分包的生产服务、工业物业、行政办公后勤服 西南交通大学硕士研究生学位论文第23页务等项目，要优先交由有服务意愿和服务能力的矿区单位提供服务，帮助其安置富余人员、拓展增收创效渠道。矿区单位提供生产服务、工业物业、行政办公后勤服务业务，收费价格不得高于政府定价或驻地社会市场平均价。矿区单位分离移交给地方政府或社会专业机构的非“三供一业”服务项目，需要一次性固定资产投资改造的，可在年度矿区建设投资计划内优先安排；原则上，非“三供一业”社会化项目一次性固定资产投资不得高于该项目固定资产年度折旧的2倍。2014年，中国石油天然气集团公司通过考察、分析、研究，将西南油气田公司作为试点单位，在公司内部率先开展“三供一业”移交试点。让西南油气田公司成为职工社区治理创新的先锋队。针对社区养老、社区医疗，以及社区治理等方面，国家及地方也下发了专门通知进行引导。2012年，四川省民政厅制定下发了《关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的实施意见》，明确在“十二五”期间，全省将连续开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，并启动实施“敬老爱老助老工程”。要求到“十二五”末，在四川省初步形成“9073”养老格局，即90%的老年人通过社会化服务实现居家养老，7%的老年人通过社区服务设施实现社区养老，3%的老年人通过入住养老机构实现集中养老。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》国发〔2013〕35号，要求各地从国情出发，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。要求到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。同时，中国石油集团公司提出“9073”养老服务模式，要求中石油各单位通过各种方式提升社区养老力度，积极引进社会资源，减轻企业负担的同时提升离退休服务水品。2015年，国家出台政策，要求剥离企业办社会职能，将逐步取消企业对医疗方面 西南交通大学硕士研究生学位论文第24页的补贴。同年，中国石油集团公司下发通知，将逐步减少地方各单位在医疗板块的投入和补贴。2017年5月，国务院国资委、民政部、财政部、住房城乡建设部等四部委联合下发了《国务院国资委、民政部、财政部、住房城乡建设部关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》，提出在2017年底前，要将国有企业管理的市政设施、职工家属区的社区管理等职能移交地方政府负责。具体包括：一是国有企业管理的面向社会开放、提供公共服务的市政设施，包括道路桥梁及相应照明设施、环境卫生设施、市政管网及附属设施、生活污水处理设施、生活垃圾处理设施、城市供水设施、公共绿化设施、公共交通设施、公园、广场等,移交地方政府管理；企业所属与主业发展方向不符的，承担生活供水、供热、污水处理、垃圾处理等公共服务的企业,原则上划转地方政府管理。二是国有企业为职工服务的文化、体育设施，经与地方政府协商一致，可移交地方管理，也可由企业根据实际情况妥善处置。3.1.2内部环境西南油气田公司成立于1999年，经多次重组，2008年与将工程技术业务分离后的原四川石油管理局重组整合，成为西南油气田公司。西南油气田及其前身四川石油管理局是中国天然气工业的奠基者和开拓者，在四川盆地半个多世纪的油气勘探开发历程中，建成了国内最早的天然气工业基地，建成了国内首个百亿气区和首个以生产天然气为主的千万吨级大油气田。现有川中、重庆、蜀南、川西北、川东北五个主力产区。随着四川盆地内各大气田的建设，西南油气田公司在川中、重庆、蜀南、川西北、川东北等地，成都、重庆、江油、自贡、泸州、遂宁、南充等城市建有石油生活基地18个、生活小区189个，小区总户数7.3万户，居住员工群众约22万人，小区随着气田的建设而分布，有边、远、散、小的特点。在2014年改革前，西南油气田公司承担生活基地小区水电气保供、物业、教育、离退休、医疗卫生、维护稳定、治保消防、文化娱乐等一系列服务。为开展这些工作，西南油气田公司设立专职管理机构——矿区服务事业部机关，下设物管处、离退休处、安全环保处、基建处、公益事业处等10个职能部门，在成都市区、成都华阳、重庆、江油、自贡、泸州、遂宁、南充分别设立公共事务管理中心，负责各片区生活基地的 西南交通大学硕士研究生学位论文第25页具体服务管理。共有合同化员工6000余人，从事物业管理、水电气转供及维护保养、治安保卫、电梯管理、医疗卫生、教育教学、离退休服务等工作。随着国家经济社会发展、产业结构调整、国企改革深化、市场竞争加剧，矿区业务运行中面临的一系列矛盾和问题愈显突出。一是资产包袱重，创收渠道窄，造血功能差，补贴费用金额大，自我生存能力弱，缺乏可持续发展能力。企业办社会最大的困难是资金问题。企业办社会，就是让企业承担了社会应该承担的工作，将消耗企业大量的人力物力。例如原本有企业承担的水电气转供工作，由于企业本身不生产水电气能源，经由企业转供，就是要企业从国家电网、国家水务及地方燃气公司购买来再向居民转供，其转供价格不能高于市场价格，而企业要承担进小区管道的输损及维修维护、保养等工作，这是一笔不小的花费。社区养老、医疗、教育方面也存在同样的问题。开办医院，为社区老人提供服务都需要大量资金，而因为是企业为员工群众提供的福利，相关收费相对较低。大量的补贴对企业来说是不小的负担。对于以天然气产运储销维主要业务的西南油气田公司来说，这些支出增加了成本，降低了企业的利润。二是体制机制缺乏活力，无法适应专业化管理、市场化经营要求。随着时代的发展，物业管理、社区养老等逐渐成为新兴的朝阳产业，社会上出现了大量专业化、规范化的物业管理公司、养老服务机构，能为小区居民、老人提供专业化、规范化的服务。石油企业缺乏相关专业人才，以前为社区居民、老人提供的服务项目较少、专业程度也不够，属于一边摸索一边服务，可能出现事倍功半的效果。石油企业主要从事油气生产，石油企业缺乏物业管理、水电气管理、治安管理、园林绿化等相应专业人才，相关岗位人员多为油气生产一线转岗到后勤的工作人员，如电工、管工、焊工、泥浆工等，对于水气管道和供电设备的维修养护、绿化养护、秩序维护等都是一边学习一边进行。虽然不少员工在转岗后通过自学或培训取得相应操作证书，但这在一定程度上，也是对人才的一种浪费。三是组织机构臃肿，管理层级多，用工总量大，运行成本高。西南油气田公司的主营业务是天然气的产运储销，进行社区治理需要建立专门的部门。根据公司的规划，专门设立了矿区服务事业部，下辖8个公共事务管理中心和 西南交通大学硕士研究生学位论文第26页一家医院，人员最多时，整个部门又超过4000人，而西南油气田公司全公司工作人员约为4万人左右，相当于有10%的人员在从事与主业无关的工作，这对公司来说是极大的人员浪费。公司管理严格按照流程进行，从公司到社区终端，至少要经过社区管理站、公共事务管理中心相关职能科室、公共事务管理中心、矿区服务事业部相关职能处室、矿区服务事业部、西南油气田公司等6个层级，管理层级相对较多，且上级管理人员多为非专业知识掌握者，容易出现“外行人”管“内行人”的问题。此外，医疗部门也存在“外行人”管“内行人”的问题。石油医院的管理人员和员工虽然是医学专业毕业，但根据企业管理制度，管理权保留在西南油气田公司，而公司管理层缺乏医疗专业管理人员，对于部分涉及卫生等专业的管理问题，西南油气田公司作为管理机构，没有办法从专业的角度给予正确的指导，而懂专业的医院管理人员又没有权限来做出决策。这在亟需处理的问题上，存在缺口、断层。四是依法治企存在诸多障碍，例如职工社区公共事务管理的合法性等。维护小区公共道路、小区治安等工作，从现代社会的角度来看，应该是政府的公共服务职能。但因为历史遗留问题，西南油气田公司承担了石油小区周边部分公共设施和小区公共治安维护等工作。这些工作经常涉及法律。例如遇到破坏公共道路的行为，或是在小区实施盗窃等犯罪行为，以及在小区违规停车堵塞交通等，都需要国家相关执法机构来进行处理。石油小区的治安维护员没有权利对相关嫌疑人进行抓捕。这需要引入城管执法、警察公安等专业机构，对小区进行协同管理。五是和谐稳定基础还不牢固，存在居民结构复杂、利益群体多、诉求多等问题。表3-1川渝各地石油小区基本情况表非石油住所在社小区数住户数所在街道所在地户数量区数量量（个）量（户）数量（个）（户）(个)泸州1810671335585自贡、内江20997022891611成都287006533189成都、德阳、资阳261407411411813重庆321479343042518绵阳25067022南充1878081195118遂宁305295355105合计174746841775710871 西南交通大学硕士研究生学位论文第27页50%以上1240%-50%930%-40%6个数20%-30%1110%-20%230-10%4701020304050图3-1石油小区住户在所在职工社区住户中占的比例情况表从表3-1、图3-1可以看出，西南油气田公司下辖职工生活小区174个，分布在四川重庆两地，10个地级以上城市（包含直辖市和省会城市）、40个区（市）县、71个街道办（乡镇）、108个社区，边远散小，管理难度较大。居民成分复杂，部分石油住户将住房售卖给非石油住户。经统计，住户共计74684户，其中非石油住户17757户，外住户占比23.8%管理战线长、范围广，情况复杂。且石油小区内居住了不少的非石油住户，即石油住户将房屋所有权出售给非石油住户，或将房屋管理权通过租赁方式出让给非石油住户。非石油住户的存在，增加了石油小区管理的难度。他们来自全国各地，从事各方面的工作，而企业作为小区的管理这对他们知之甚少，他们的诉求多、需求复杂，石油企业没有办法面面俱到，更没有义务为他们提供企业的福利。上述问题，迫切需要通过全面深化职工社区治理创新加以解决。经过系统分析梳理，西南油气田公司决定从“三供一业”移交入手，同时推进职工社区医疗制度改革、养老机制改革、推动职工社区公共设施移交等，减轻包袱，轻装上阵，推动油气生产主营业务健康发展。3.2西南油气田公司开展职工社区治理创新的措施和步骤3.2.1水电气供能主体移交在此之前，尚未有企业向社会进行水电气移交的先例，中国石油集团公司与西南油气田公司结合国家要求，多次与属地政府、地方国资委、接收企业沟通协调，探索 西南交通大学硕士研究生学位论文第28页创新制定了一系列工作制度。西南油气田公司根据实际情况，明确“三供”移交范围是：各公管中心所辖小区以及上市单位自管小区、集资小区，只要水电气供应未实现完全社会化的，都要纳入移交范围，收缩关闭基地“三供”业务原则上不纳入移交范围。对涉及账内资产有偿移交的（即资产有偿移交给非全资国有企业），上市单位作为移交主体，履行移交工作程序，开展具体移交工作，公司财务处下达分离移交批复意见；对涉及资产无偿移交的（即资产无偿移交给全资国有企业），按照集团公司指导意见要求，由属地公管中心先行收购上市单位需要移交的资产，在资产收购完成后，再履行移交工作程序；对不涉及账内资产移交的，由属地公管中心履行移交工作程序；在移交协议签订后，上市单位要履行小区主体责任，主导移交实施工作。公司明确西南油气田水电气分离移交目标是：2016年实现全部职工社区燃气业务分离移交，2017年完成全部供电业务移交，2018年完成供水业务移交。确定分离移交工作的实施原则是：坚持“维修为主、改造为辅、技术合理、经济合算、运行可靠”和“先移交、后改造”的移交工作实施原则，坚持燃气业务执行“区域内有内部单位移交内部单位，没有内部单位移交地方燃气公司”，和“成熟一个，落实一个，移交一个”的工作原则。西南油气田公司对内部外部情况进行分析，形成内部移交、外部接受基本情况基础资料。四川重庆范围内，公司涉及移交的水电气项目有289个，各石油小区合计共有转供水9.50万户、电9.56万户、气10.19万户。根据所辖石油小区周边供能企业调研，涉及水电气接收单位有国家电网、地方水务公司、地方城市燃气等企业147个。公司十分注重与地方政府及相关单位的沟通协调，特别是与水电气接收企业建立“顶层”沟通，达成宏观移交意向，同时在各片区建立地企间常态化的互信沟通机制，在部分区域建立地企共同参与的移交领导小组。矿区服务事业部在公司领导小组的统一领导下，具体组织“三供”分离移交工作的全面实施，研究制定“三供”分离移交方案，协调、指导、督促相关单位“三供”分离移交工作具体实施。2012年，中国石油天然气集团公司下发《中国石油天然气集团公司关于推进“三供一业”分离移交工作的指导意见》《关于明确矿区业务社会化支持政策的通知》等文件，主要对资产处置、职工安置、设施改造、结构调整、收费制度、投资倾斜等方面进行政策支持，并明确了选择移交模式、优选接收企业等关键环节，要求公司所属各 西南交通大学硕士研究生学位论文第29页单位积极开展改革。2014年，中国石油天然气集团公司通过考察、分析、研究，将西南油气田公司作为试点单位，在公司内部率先开展“三供一业”移交试点。2014年8月5日，西南油气田公司召开“三供一业”分离移交推进会，认真贯彻落实国家、集团公司相关政策文件精神，总结西南油气田公司“三供一业”分离移交工作开展情况，全面部署推进“三供一业”分离移交工作。西南油气田公司部署三供移交工作成立工作成立专业成立造价成立协领导小组技术小组咨询小组调小组明确业务移交项目选定意向接收单位上报移交实施方案上报资产处置建议签订业务移交协议配合完成业务移交图3-2水电气供能移交步骤公司成立分离移交“三供一业”工作领导小组，由公司一把手任组长，统筹管理全局工作。明确西南油气田公司—矿区服务事业部—公共事务管理中心三级组织机构和职责，明确了公共事务管理中心是片区“三供一业”分离移交的牵头协调单位，公司财务、法律法规、安全环保等部门单位做好“三供一业”分离移交工作的协作支持工作。 西南交通大学硕士研究生学位论文第30页公司组织专业人员成立公司“三供一业”分离移交专业技术小组和造价咨询小组，从技术和造价把关，确保程序合规。成立中石油驻川企业分离移交“三供一业”工作协调小组，明确西南油气田公司牵头协调职责。各小组通力合作，按照三供移交步骤推进移交工作。第一步明确业务移交项目，开展调查摸底，做实基础资料；第二步选定意向接收单位，制定维修改造方案，测算改造费用；第三步上报移交实施方案；第四步上报资产处置建议；第五步签订业务移交协议；第六步配合完成业务移交。在分离移交路径中，各移交单位及时汇报工作进展情况和存在的问题，公司分离移交“三供一业”工作领导小组及办公室及时研究解决各单位在工作中遇到的困难和问题。3.2.2推进物业服务移交西南油气田公司立足专业化、市场化，统筹实施物业综合改革，剥离四川石油管理局物业管理业务、物业管理资质和部分经营性资产，按照市场化运作、社会化服务、企业化经营、专业化管理模式，将办公物业、生活物业移交内部物业服务公司——四川川油物业有限公司。川油物业公司建立物业服务市场化运行机制，以市场为导向，转变福利型服务的传统观念，遵循市场规律，建立与市场接轨的管理运行机制，构建“质价相符”的服务体系，逐步将物业公司构建成为有偿服务、有价结算、结算价格与市场接轨、具有较强经营能力和可持续运行能力的市场主体。对标市场顶层设计，开展制度适应性评估和合规管理。基础资料遵循“简单、实用、规范、专业”的原则，建所用的，用所建的，达到可记载、可操作、可追溯、可反馈的基本要求。对内部业务要按区域及受委托管理的内容和服务要求，统一服务标准，根据标准确定服务价格区间。建立正向激励机制，科学测算相关指标，强化市场拓展、量化指标及项目经理考核，对超目标、超定量、超盈利落实绩效兑现措施。同时加强物业信息化建设，推广物业手机APP、精简人工作业等智能化方式，打造专业、预约、定制、顾问、配套的综合服务平台。为实现“自主经营、自负盈亏、自我发展”的目标，川油物业公司提供的物业服务实行项目运作模式，推行项目考核管理及项目经理负责制，瞄准内外市场，大力开展市场调查研究，充分学习借鉴市场成熟项目的管理经验，解剖项目成本，分析项目 西南交通大学硕士研究生学位论文第31页优势，广泛吸纳基层分公司、项目部及各方面的意见，科学制定好项目管理、项目考核管理办法，科学设置考核指标，构建公开公平的激励考核机制。通过优化整合物业管理资源，开展特约服务、个性化服务、增值服务，不断提高市场竞争力和业主满意度。同时，西南油气田公司正多方协调，结合现有政策和单位实际，结合集团公司物业收费制度改革指导意见，拟定《四川油气田物业收费制度改革实施方案》和物业收费制度改革实施细则，逐步推进实施。2015年11月，西南油气田公司成立四川川油物业有限公司筹备组，全面启动物业公司筹备组建工作。2016年5月，陆续成立各物业分公司筹备组，组长由各公管中心主要领导担任，明确一名副职领导分管分公司筹备的日常工作。筹备组从不同领导岗位、具有不同业务专长的人员抽调组成。四川川油物业有限公司于2016年10月26日举行了揭牌仪式和成立大会，该公司具有物业管理二级资质，全面承接川渝地区各生活小区的物业服务工作。四川川油物业有限公司作为四川石油管理局出资设立的全资子公司，根据一级物业管理资质规划定位，立足川渝石油单位，逐渐辐射外部市场，实现自主经营、自负盈亏、自我发展。按照公司章程显示，公司主要经营办公物业、住宅物业、资产租赁等业务，是一个市场化运作、社会化服务、企业化经营、专业化管理的市场主体，做到办公物业创新创效，住宅物业承载使命，资产租赁保值增值，实现由后勤服务提供者向经营管理者转变。该公司在机关设6个职能部门：办公室（党委办公室）、人力资源部（党委组织部）、财务资产部、品质安全部、市场营销部、党群工作部(企业文化部)。下设8个正科级物业分公司：成都分公司、重庆分公司、川南分公司、川北分公司、川西分公司、川西南分公司、川中分公司、川西北分公司。物业分公司下设若干项目部，实行无级别管理。项目部依据服务面积、服务区域、服务内容、客户数量、工作量等进行分类。公司组织物业服务人员开展专业化培训，按照项目制原则，培训项目经理。由西南油气田公司统一协调，原各公管中心清理将要移交的办公及生活物业项目，川油物业公司提前介入，完善相关资料，清理资产等。与公管中心签署协议，逐步移交办公及生活物业。 西南交通大学硕士研究生学位论文第32页西南油气田公司部署物业移交工作成立工作筹备组完善川油物业公司架构搭建，完成工作人员设置开展人员培训，建立项目制管理机制清理原各公管中心管辖办公物业及生活物业情况给各物业项目分配项目部，提前介入接受物业，完善手续及资料图3-3物业服务职能移交步骤3.2.3推进医疗板块改革西南油气田有自办医疗机构7所，分布在成都华阳、成都主城区、重庆、泸州、自贡、遂宁等地。其中二甲医院1所，二乙医院4所，一级医院1所，无等级医院1所，有合同化员工600余人。2009年以来，公司共进行两次医疗专业化改革。在第一次医疗改革中，各医院陆续取得地方社区卫生服务中心卫生行政职业许可资质，并对照社区卫生服务中心基础设施配置要求，完成对原石油医院房屋的装修和改造，加强全科医生、全科护士的转岗培训，取得全科医生（护士）职业许可资质，并按照社区卫生服务要求，完成石油小区及周围辖区基线调查资料的收集和录入。转型后，各石油医院（社区卫生服务中心）接受地方卫生局的统一管理，获得地方财政的相关医疗补助，取得社区65岁以上老人、育龄期妇女体检工作任务和儿童保健、免费接种疫苗等工作任务。同时也获得上级医院指导和支持，例如重庆石油医院作为重庆医科大学附属医院指导单位，每年有医科大学毕业生到重庆好似有医院进行规范化 西南交通大学硕士研究生学位论文第33页培养实习，加强医院的医疗力量。同时邀请重庆医科大学附属医院的专家教授定期到重庆石油医院坐诊，提升医院医疗实力。2015年9月，按照集团公司改革部署，西南油气田公司全面启动了医疗业务社会化改革工作，西南油气田公司明确要在2016年，全面完成职工社区医疗机构社会化转型，逐步削减企业补贴费用。并探索将公司所辖7家医院根据实际，逐步移交给专业化医疗机构。2016年以来，西南油气田公司对矿区医院实施第二轮改革，主要有三种改革模式：注销关闭。位于自贡、遂宁的石油医院规模较小，人员较少，缺乏后续补充人员，但社会依托性较好。遂对该两所医院实施关闭注销。托管分离移交。位于泸州的石油医院与泸州医学院，现西南医科大学一直有良好的合作关系。在国有企业办社会政策出台后，西南油气田公司积极与西南医科大学联系，与该医院签订了针对泸州石油医院的全面托管协议。并于2017年12月28日与西南医科大学附属医院正式签订泸州石油医院整体移交协议。改制管理。针对位于四川石油总医院、重庆石油医院、江油石油医院等规模较大、人员较多、实力较强的医院，西南油气田探索改制管理。公司成立医疗改制领导小组，充分与医院干部员工交流，了解员工诉求。制定《西南油气田公司石油总医院改革方案》，获得员工表决通过。该方案就国家政策、医院改革合作方的选择意向、与宝石花医疗合作方案及改革进度安排四方面内容进行了具体说明，明确了改革的内容、项目、措施、责任等。从2018年1月1日开始，4所改制医院在新体制机制下运行。同时，西南油气田公司积极推进四川宝石花医疗管理有限公司的建立。公司抓住集团公司搭建医疗业务社会化改革平台的契机，积极开展4家石油医院合作主体比选，选定宝石花医疗健康投资控股有限公司为合资合作对象，积极主动就合作相关事宜进行协商洽谈，于11月2日与宝石花医疗健康投资控股有限公司签订了针对四川石油总医院、成都石油医院、重庆石油医院、江油川西北石油医院的投资合作协议，并成立了“四川宝石花医疗管理有限公司”。2017年11月8日，四川宝石花医疗管理有限公司举行揭牌仪式，四川宝石花医疗管理有限公司是由宝石花健康投资控股有限公司与西南油气田公司合资合作注册成立。揭牌仪式前，公司召开股东、董事及监事会议，选举产生了管理公司首届董事、监事会成员。公司明确责任使命为建立“中国石油西南片区医疗卫生应急保障中心”，提高管理水平，建设和谐医院，开创医疗卫生人才培 西南交通大学硕士研究生学位论文第34页养、医学科技创新和医疗社会服务事业的新局面。该公司建立后，将逐步接管四川石油总医院、重庆石油医院、江油石油医院的医疗管理和运营，西南油气田公司将不再对医院进行直接管理，而是以股权投资的形式得到资产投入的回报。总的来说，矿区医疗系统至今经历过两次改革。在2009年以前，公司按照集团公司对医疗卫生系统的工作要求，积极推行将石油医院转型为社区卫生服务中心，制定实施方案。按照“保持规模、重点扶持、依托社会、服务社区”的原则，建立完善社区卫生服务网络体系，形成“六位一体”社区卫生服务模式，旅行社区卫生、健康体检、突发疾病、传染病防治的职责。于2009年至2010年，逐步将石油总医院成都医院、重庆石油医院、遂宁石油医院等医院转型成为地方社区卫生服务中心，实现一套班子两块牌子，利用医院原来的资产及设备，立足服务石油职工及家属、辐射周边社区群众，开展医疗卫生服务。2016年开展第二次医院转型。积极与地方医疗机构联系，争取移交。不能移交给现有地方医疗机构的，西南油气田公司成立宝石花医疗投资管理公司，对相关医院进行管理。 西南交通大学硕士研究生学位论文第35页第一次医疗制度改革石油医院与地方卫生管理部门联系完善管理制度，开展人员培训，改善硬件取得社区卫生服务中心资质开展社区卫生服务第二次医疗制度改革对石油医院现状进行分析社会依托性不社会依托性好，无法实施移好、医疗人员缺条件较好的医交的医院，口大、需要补贴院，与地方医院成立医疗投较多的医院实签订移交协议实资公司实施施关闭注销施移交托管移交托管图3-4矿区医疗系统改革步骤3.2.4推进社会养老创新西南油气田有7万余名离退休职工，居住在川渝两地。2014年以来，西南油气田公司积极探索实践，积极引入社会化的日间照料中心、社会养老机构、老年大学等各种资源入驻石油社区。同时鼓励和引导离退休职工和社区老人自行开展形式多样的活动。由公司各地离退休管理部门负责联系闲置场地和配备纸笔、书籍、乒乓球拍等文体用具，鼓励社区自行成立摄影、书画、集邮、舞蹈、体育锻炼等协会，由老人自行对协会的组织、活动开展等进行管理，离退休管理部门仅提供政策支持，不过多投入资金和精力管理， 西南交通大学硕士研究生学位论文第36页让社区老人进行“自助式”活动。在部分有条件的石油小区，离退休人员在离退休部门的鼓励和引导下，自发组建志愿者服务队，协助公司管理部门维持小区秩序，维护社会公德等。2014年起，西南油气田公司全面清理辖区内所辖离退休人员及社区老人的基本情况，在持续完善离退休人员服务的同时，积极“走出去”“引进来”，争取地方资源，增加社区老人服务主体。“走出去”。积极与地方政府及专业化社会养老机构联系，主动争取引进相关政策及服务。“引进来”。对有意向进入石油小区的社会养老机构进行考察、对比、协商。最终选择由地方居委会运营的老人日间照料中心和具备良好服务能力的老年养护中心等进入石油社区。公司明确社区养老创新目标对有意向进入石油小积极与地方政府及专业化区的社会养老机构进社会养老机构联系，主动争行考察、对比、协商。取引进相关政策及服务选取引进有资质、有能力、服务好的社会化养老机构签署合作协议西南油气田公司社会化养老机构提供闲置房屋，实提供专业化养老施属地安全管理服务图3-5矿区养老改革步骤3.2.5移交公共道路、社区活动场地等部分市政职能西南油气田公司于2017年6月启动职工社区内所有市政设施、职工家属区社区管理职能等剥离移交工作，力争2017年基本完成移交工作，逐步将所有石油小区全面融入属地社区管理组织体系。 西南交通大学硕士研究生学位论文第37页由于西南油气田公司职工社区原管辖的土地、房屋资产等属于国有资产，在移交上存在诸多限制，因此，西南油气田公司采取不移交资产所有权，仅移交资产使用权和管理权的方式，将社区活动场地移交社区管理，由地方政府出资对设施进行改造、修建，管理费用及水电气用能费用均由地方承担，人员采取地方从外部招聘或地方出资购买服务，西南油气田公司员工以“劳务输出”的方式在社区活动场地继续工作。引进地方的投资和管理，帮助公司节约了改造和养护的成本。地方通过输出投资，扩大了社区活动场地和社区服务范围。居民没有增加投入，获得了高质量的社区服务，实现了三方共赢。公司组织专门部门，清理公司所辖人行天桥、下穿隧道、道路、防空洞等市政设施共70项，包括道路10条，桥梁2座，公厕7座，污水处理场6座，排洪渠1条，城市供水设施4套，自来水转运池1个；油气田生活小区内为职工提供服务的文化、体育设施（不含离退休活动设施）包括篮球场16个，羽毛球场6个社区管理用房10套，约2万平方米。公司积极与四川省国资委和重庆市国土资源和房地产管理局沟通协调，结合公司实际情况，草拟了《西南油气田公司市政、社区管理职能分离移交工作实施方案》和《分离移交申请》，组织召开了油气田市政、社区管理职能分离移交工作布置会，促进移交工作有效推进。西南油气田公司积极与地方街道办事处、居委会协调，探索采取公司免费为居委会提供办公场地，将石油小区员工设施管理权移交地方的方式，移交社会服务职能。公司清理所辖公共设施选取具备移交条件的公共设施，与地方政府联系商议移交细节公司与地方政府签署移交协议完成移交，完善相关资料和手续图3-6社区市政管理职能移交步骤 西南交通大学硕士研究生学位论文第38页3.2.6创新治安治理、社区安全工作此前，石油职工社区治安治理和安全管理全部是由西南油气田公司承担，公司组建秩序维护队，保卫部，配备巡逻车、巡逻人员，对小区治安进行维护。但由于石油小区建设年代普遍久远，部分小区为开放式小区，小区内石油住户和非石油住户兼有，部分小区内还有银行、超市、学校等公共设施，给小区治安和安全管理带来严峻考验。职工社区治理创新工作开展后，西南油气田公司采取与地方联合共建社会治安治理的方式，与辖区派出所、公安局等地方执法机构建立良好关系，引进社会力量对石油小区进行综合管理。由公司提供场地，引进地方执法部门上门开展宣传活动。公司不花成本，盘活闲置资产，地方执法部门完成宣传任务，群众享受了法制知识大餐，实现三方共赢。由公司提供场地，邀请民警每周定期到石油小区开展宣传、巡查、接访、调解、报警，流动人口登记查访管理等工作。邀请消防队定期到小区开展消防宣传，联合消防队、周边企业、社区群众开展消防演练。积极引入法院工作人员，在石油小区开展“社区法庭”等法制宣传活动，提升居民法律意识。定期与城管大队、交巡警等开展联系，共同在石油小区开展道路清理、违规停车整治等工作。共建安全社区过程照中，公司加大国家安全监管总局《安全社区建设基本要求》、集团公司《关于开展安全社区建设的指导意见》及《十条禁令》等安全规章的宣传力度，采取定期答题、考核的方式强化员工及施工方安全意识；设置安全文化栏，向小区住户普及用电用气、防火、防盗、防冻等安全常识。同时按照《危害因素风险评价及分级监督管理办法》要求，强化风险识别、监督、管理和控制；针对识别出的危险源及风险，开展安全环保隐患治理；在社区开展消防疏散、防汛救灾、突发疾病等多种演练，模拟在社区中突发火灾、洪水、疫情等紧急情况，不断完善改进应急方案，提高突发事件的应急处置能力。在石油小区开展入户检查，检查社区住户用电、用气状况使用状况，入户率达到100%，定期对出租屋、出租门面进行用电、用气检查，定期上门复查整改落实情况；对小区配电房、化粪池、电梯等重点部位进行检查；对出租住房、出租门面和流动人员进行检查，签订《房屋租赁安全环保协议》，落实安全责任。加强小区车辆管理，在社区安装车辆道闸系统，规范车辆行人管理；在社区地面规划停车位，清理外来车辆，保证车辆管理。其中川中、川南社区组织社区住户与管理站员工组成义务消防队、“小喇叭”巡逻队和“夕阳红”督察队，加强车辆监管。 西南交通大学硕士研究生学位论文第39页加强安全社区管理单位的骨干队伍培训，采取“请进来作指导、走出去学经验、坐下来抓促进”方式，举办培训班，聘请国家职业健康安全协会、成都支持中心专家授课，传播安全新理念；组织安全技术骨干走出去学经验；坚持抓好每月“两个会议”，构筑安全新框架。集中资金安排改造水电气、门禁系统、监控系统专项整治项目，以“环境管理常态化、设备设施维护日常化、安全宣传定期化、秩序维护动态化、风险管理常态化”为标准，打造园林型、数字型、平安型和谐型“四型”小区，助力安全社区建设。建立健全人文关怀机制，打造志愿者特色服务。采取“一对一”、“多对一”的服务形式，重点帮扶“空巢老人”、80岁以上高龄和困难低保老人，定期开展老年健康知识讲座，提供义诊、保健咨询、陪同就医服务，建立三级志愿者组织，开展志愿者送安全活动提升安全意识。抓住“资源整合”这个关键，整合辖区内外人力、物力、财力资源共同参与，开展“交警执法进社区”，引入专业化机构进行天然气和用电设备检测；坚持“社区诊断”这一关键，采用社会调查、头脑风暴法、故障树等方法，对人居环境、人的行为、人群诉求和满意度进行多方位、多视角定性或量化评估，遴选安全问题；营造“氛围”是关键，坚持以“安全生产月、安全无事故周”等活动为载体，制作展板、流动宣传车巡回宣传，发放《安全知识手册》近万份，录制《全国安全社区建设》专题片，采取上门入户、设立咨询台、摄影书画比赛等方式，使安全理念深入社区、进入家庭；做好“体系融合”这个关键，将社区诊断与QHSE隐患排查、促进项目引领与QHSE隐患整改、建设标准与QHSE体系标准、社区资源整合与QHSE各方资源、全员参与和QHSE全员参与进行“五个融合”，全面提高科学管理水平和居民安全意识；做到“持续改进”这一关键，采用访谈、提问、现场查看、调阅文件资料等方式，定期评审，持续改进建议。五是开展伤害监测。对事故与伤害问题分析评价，制定预防伤害干预措施，有效减少事故伤害发生。同时强化过程监督。成立监测和监督机构，建立行政和公众监督机制，形成共建共管氛围。西南油气田公司清理所辖小区实际情况，分析辖区附近派出所、公安局、城管大队、消防队等安全、治安机构。主动上门与警方、城管执法部门、消防部门联系，在成都总部石油社区、重庆大石坝、川中石油南苑、川西北涪滨花园、川西南高寺小区、川南玉带桥小区、南充彩涟小区等片区因地制宜，利用小区闲置空房，引入社区警务室、调解室。邀请民警、消防队、城管执法人员等在石油社区开展宣传、联合执法等活动。 西南交通大学硕士研究生学位论文第40页安全社区建设是在全国范围推进的一项旨在提高安全意识，加强安全基层基础建设，减少各类事故与伤害的重要举措，也是推动职工社区治理创新的重要载体。2006年，中央综合治理委员会办公室、国家安全监管总局联合下发《关于在安全生产领域深入开展平安创建活动的意见》（安监总协调〔2006〕67号），对促进安全社区建设，规范安全社区评定管理提出要求，同时，国家安全生产监督管理总局颁布《安全社区建设基本要求》，对全国安全社区建设明确标准。2012年，中国石油天然气集团公司下发《关于开展安全社区建设的指导意见》，在中石油内部开展安全社区建设。2012年11月，集团公司在西南油气田启动试点工作。在2013年，西南油气田公司召开的安全社区建设工作推进会上，公司明确安全社区建设工作基本要求及建设方法，对下步安全社区建设工作进行了安排部署，力争在“十二五”末创建一个以上全国安全社区，创建多个省级安全社区，事业部安全社区建设工作进入集团公司先进行列。各石油小区根据自身实际开展安全社区建设。2012年，西南油气田公司在所属南充石油小区启动全国安全社区建设工作，成立安全社区建设促进委员会，制定管理制度，分阶段推进。同时，其他石油小区积极争创地方安全社区。2012年4月，西南油气田公司在所属重庆市桃花石油小区启动安全社区创建工作，坚持“资源整合、全员参与、持续改进”工作模式，在小区内全面开展了消防安全、社会治安安全等12个领域的满意度调查，进行了工作场所安全、老人安全等7个领域的专项安全诊断，确定了楼宇消防安全、工作场所安全等6个安全促进项目，并组建了6个专项工作组全力推进整改促进工作。 西南交通大学硕士研究生学位论文第41页公司清理所辖小区闲置空房和场地公司制定创建安全社区目标主动上门与公安部门联系，积极引进“社区警务室”，主动上门与城管执法部门、消防部门完善社区安全设施，与周联系，建立互联互通机制边公安部门、消防部门、医疗部门、城管执法部门等加强沟通联系长效机邀请城管大队、消防队等地方执法机构制，共建安全社区到小区开展宣传、演练、执法等活动。吸引小区居民广泛参与图3-7创新社会治安治理、社区安全步骤 西南交通大学硕士研究生学位论文第42页第4章公司开展职工社区治理创新的路径及难点分析4.1西南油气田开展职工社区治理创新的路径分析通过国内外社会治理创新、部分国有企业推进职工社区治理创新，以及本文研究的西南油气田公司案例可以看出，国内国有企业根据社会发展形势和企业现实条件，在职工社区治理创新实践中选择了三种不同的路径，分别是专业化路径、社会化路径和建立多方参与的治理路径。4.1.1专业化路径分析西南油气田公司的主要工作任务是从事油气资源开发，对于能源供应，也别是电力、水资源的供应，本来就不是强项，物业管理也一直是在摸索中进行，医疗能力更是缺乏专业基础。公司来承担能源供应、物业管理、医疗服务，也会消耗公司自身的人力物力财力，服务能力也有限。因此，对于需要专业化支持的板块，公司积极探索专业化服务道路，让专业的人来做专业的事。在西南油气田公司开展职工社区治理创新的过程中，有多个项目走专业化路径，移交给专业化单位。如水电气供能、物业管理、医疗板块，都移交给地方专业化单位。其中，供水移交给国家有供水资质的水务集团，供电交给国家有供电资质的国家电网，燃气供应移交给有供气资质的地方燃气集团，部分医疗机构则移交给地方医院。针对暂时没有找到专业化移交对象的物业管理业务，西南油气田公司创造性地发散思维，利用国家及企业制定的政策和规定，依托公司实际能力和资源，成立专业化物业机构，承接职工社区的物业管理服务项目。在实际移交过程中，西南油气田公司曾遇到专业化单位不愿接收、延迟接收的情况。因为供能业务涉及到大量基础设施，移交就必定会带来老化设施改造需要花费大量人力财力物力，以及用电用气安全风险转移给专业化单位等现实问题。虽然遇到挑战，西南油气田公司坚持以国家三供一业移交政策为依据，积极与相关专业化单位对接、沟通，有序推进移交工作，确保在规定时间内完成全部移交工作。4.1.2社会化路径分析政府在社会治理中起着至关重要的作用，政府功能的发挥直接影响社会治理的效果。虽然职工社区治理的创新是要从原来的政府主导“一元化”逐渐向“多元化”或“多中心化”发展，就是要加大社会资源和居民群众的参与，但政府在其中还是要承 西南交通大学硕士研究生学位论文第43页担重要的角色。对于西南油气田公司实施职工社区治理创新过程中，在养老、公共服务等方面，还需要地方政府承担相应社会职能。对于社区养老和原来由企业承担的部分公共道路、社区活动场地等部分市政职能，西南油气田公司采取社会化路径，将社区养老职能和公共道路养护、社区活动场地管理等职能移交给地方政府。由于历史原因，企业在过去很长时间里承担了不少社会职能，随着社会发展和企业改革浪潮，国家要求企业剥离办社会职能，逐渐回归生产的本质。对于养老、公共道路、公共部位管理等，地方居委会、街道办等社会化机构比企业有更多的资源，也更加专业。于是，西南油气田公司通过组建“大党委”、派驻工作人员到居委会、街道办任职，为地方政府提供活动场地、工作地点等方式，与地方政府拉近距离，促进职工社区社会职能回归社会。在这个过程中，企业一直把握一个关键，即防止国有资产流失和促进国有资产保值增值。在移交公共设施的过程中，西南油气田公司一直注重土地即地上部构筑物、建筑物的归属问题。在移交员工活动中心时，企业采取移交管理权，不移交使用权的方式，有效保护企业的土地。而在为地方建设进行老石油基地搬迁时，按照政府赔付标准，取得了相应土地补偿。通过这些方式，企业有效实现了国有企业不流失和保值增值。4.1.3企业、地方政府及相关机构、群众多方合作路径分析西南油气田公司开展职工社区治理创新，是为了让企业和职工社区居民的利益实现共同发展。在这个过程中，除了企业和社会相关机构部门，职工社区的居民也是参与并发挥能力的主体。通过多方共同参与，可以达到精准服务、资源整合、人的自我组织和管理能力得到提升等效果。社区综合治理和社区安全的直接参与者和成果享受者都是社区居民，在这个层面，无论是企业还是地方消防队、警察局、派出所等机构都是为社区居民服务的。因此，在提升职工社区安全水平，抓好社会治安治理，维护职工社区和谐稳定安全环境的工作中，企业与地方机构，以及职工社区居民紧密联系。一方面积极引进社区警务室、消防队进社区、法庭进社区等设施和活动，另一方面通过鼓励居民群众成立志愿者服 西南交通大学硕士研究生学位论文第44页务队、进行居民社区安全调查等方式，让居民也参与到维护职工社区治安治理和社区安全中来。这在一定程度上也提升了居民的自主性和主人翁意识。让他们逐渐从企业人过渡到社会人，从单纯的居民成长为社区的主人。4.2职工社区治理创新中的难点及对策分析西南油气田公司在开展职工社区治理创新的过程中遇到了政策、资金、人员安置等方面困难。针对这些困难，公司采取措施应对。4.2.1职工社区治理创新中的难点1.相应政策不配套公司推进职工社区治理创新的所有方面工作都是由国务院下发相关文件，提出相应目标和任务，集团公司根据国务院要求，结合企业实际提出具体工作要求，西南油气田公司再根据国家及上级单位的要求，对各项工作进行部署并制定措施推进实施。在这个过程中，没有政策的引导，公司开展工作寸步难行。相关困难最大的来自“三供一业”移交方面。西南油气田公司涉及分离移交的水电气转供设施为国有资产，按照集团公司财务部出台的《中国石油天然气集团公司会计手册解释第三号》《“三供一业”分离移交相关财务问题说明》，要求“三供一业”移交必须移交给国资委所辖的国有企业。但是在实际操作中，部分远离城区的边远石油小区的水、电、气供应，石油当地民营私营企业提供，小区周边有也仅有这些民营私营水电气公司，缺乏国有水电气公司的移交主体。而国家要求“三供一业”移交在2018年必须要完成，这就必然导致三供设施不可避免要移交给民营私应水电气公司，可能会造成国有资产流失。即使是公司将“三供”资产移交给全资国有母公司和国有平台公司，也需要相关国家政策的支持。公司目前涉及将资产移交给全资国有母公司或国有平台公司的项目有近30个，在移交洽谈中，接收单位均提出接收国有资产再注入专业化公司，将会产生税费的问题。在物业分离移交方面，目前物业移交地方专业化公司、属地政府目前缺乏具体可操作的配套政策，属地实力强的国有物业公司较少，四川省、重庆市还没有成功移交的先例，物业移交难度大。在物业收费制度改革方面。虽然集团公司出台了《中国石油天然气集团公司矿区物业管理和供热采暖收费制度改革指导意见》，明确收费制度改革涉及人员范围为“居 西南交通大学硕士研究生学位论文第45页住在职工社区，居民物业管理和供热采暖服务未实行市场化收费或收费价格不到位的在职职工、离退休人员及其他群体”，改革措施为“物业管理费实行货币化补贴，符合条件的各类人员，按确定的物业管理费补贴额，每年一次性或分月发放货币补贴”。由于改革实质是将物业管理费补贴纳入群体待遇固化处理（职工补贴纳入工资总额、离退休人员纳入统筹外补贴、其他群体纳入困难补贴发放），但规定纳入补贴范围仅为“居住在职工社区内”的部分群体人员，这会带来居住在石油小区外未享受补贴群体人员的诉求，带来新的不稳定风险。2.资金来源有困难虽然公司与地方政府联合共建，减少了很多有关设施改造、人员薪酬等支出。但是在实施职工社区治理创新的过程中，仍然需要大量资金。例如三供移交中涉及的设施改造费用，就是一笔大额资金。按照《国务院办公厅转发国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》要求，分离移交费用由企业和政府共同分担。分离移交“三供一业”的费用包括相关设施维修维护费用，基建和改造工程项目的可研费用、设计费用、旧设备设施拆除费用、施工费用、监理费等。中央企业的分离移交费用由中央财政（国有资本经营预算）补助50%，中央企业集团公司及移交企业的主管企业承担比例不低于30%，其余部分由移交企业自身承担。集团公司和中国电网、水务公司要承担30%的资金，剩余20%由西南油气田公司自行承担。而近年来，由于国际油价下跌，导致中国石油集团公司利润缩减，集团公司从上至下启动降本增效、节支降耗活动，给予西南油气田公司的补贴骤减。根据测算，西南油气田公司按照国家和集团要求完成“三供”移交工作，需在2017~2018年度自行承担费用高达数千万，这笔资金过于庞大，企业无力独自承担。同时，创建安全社区、改造小区设施、建立警务室、建立企地联动系统等都需要资金的支持，这不是一笔小的费用。3.人员安置有困难在实施职工社区治理创新的过程中，不可避免涉及人事变动。例如有的岗位会被撤销，有的人员将面临失去原有岗位的风险。流动的人员将对公司带来和谐稳定的隐患，多余的人员安置也成为公司亟待解决的问题。西南油气田公司原从事物业管理服务的人员，在三供一业分离移交后，部分将充 西南交通大学硕士研究生学位论文第46页实到新成立的川油物业公司中，但更多的将失去岗位。这些员工，大部分年龄超过40岁，岗位技能单一，没有一技之长，较难适应新岗位。要将这些人员进行内部消化也是比较困难的事情。西南油气田公司其余单位涉及油气勘探开采运输储藏营销等主营业务，都需要具备一定专业技能，且大部分岗位在野外，从事物业管理服务的人员一时难以适应这些具有专业要求的岗位，从内心来说也不愿到边远地区的岗位去。其次，涉及改制的几所医院也同样存在类似的问题。一个合格医务工作者的培养至少需要5年（本科），多则需要8、9年（博士），以及长期的临床实践，才能具备良好的医疗业务能力。医院改革后，虽然员工可以选择到新成立的合资医院工作，但部分员工不愿失去自己的“石油人”身份，就必然面临转岗的问题。放弃自己原有的个人职业生涯发展规划，进入油气生产这个全新的专业领域，对部分医生来说是难以接受的。而部分涉及移交、关闭的石油医院，其中的医生们更是连选择的机会都没有。突然的改制会让这部分员工产生抵触情绪，给企业也带来压力。4.社区群众不理解石油小区中存在大量石油住户，他们中很多人是为中国石油发展显出青春与热血的“老石油”，石油情怀较重。将小区“三供一业”推向社会、社区老人管理推向社会，石油医院、职工活动中心等都推向社会，这些行为让“老石油”们不解，他们建立的“石油城”小社会逐渐土崩瓦解，这是他们难以接受的事实。加之原来公司提供物业管理多是福利性质，住在石油小区的员工和离退休职工基本都享受到免费物业服务的福利。一旦将“三供一业”移交，让“老石油”感到被“剥夺感”，给今后物业管理费用的收取也带来困难。4.2.2采取的对策1.积极争取相应政策、资金支持针对“三供”涉及国有资产移交给非国有企业的问题，西南油气田公司积极与地方国资委、经信委联系，建议政府就确实难以移交给全资国有企业的“三供”项目予以指导。例如由财政部出台相关政策，对“三供一业”资金资本化与费用化的账务处理、移交给非全资国有企业涉及资产的评估处置进行明确规定，最大限度规避国有资产流失的风险。2.积极争取政府及社会多方配合推进职工社区治理创新不是西南油气田公司凭自己一个企业的能力就能完成的 西南交通大学硕士研究生学位论文第47页事，而是需要多方密切配合。目前，在推进职工社区治理创新的过程中，石油职工社区属地的区政府、国资委、经信委、居委会、街道办、公安部门、医疗卫生部门、教育机构等，都应当加入到职工社区治理创新工作中来，积极协调，给予相关政策及资金支持，共同推进石油小区融入社会。但目前融合的程度还不够高。3.积极做好员工稳定工作西南油气田公司作为负责任的央企，职责之一就是维护稳定和谐。而人是和谐的主体。“三供一业”的移交，剥离企业办社会职能等工作，将会造成很多员工失去原有岗位，给公司相关管理工作也带来很多困难。因此做好这部分员工的安置和稳定工作将是刻不容缓的任务。公司平稳推进机构调整及员工分流安置。根据员工的年龄情况进行分类处理，距离退休不足5年的员工给予适当政策予以提前退休或退养，相关业务移交给外部单位的可采取员工自愿的方式，以劳务输出的形式到外部单位就业。相关业务移交内部单位的可以采取托管的方式到上市单位或川油物业公司、医院就业。不愿意提前退养、退休，也不愿到外部单位，不接受托管的员工，已通过竞聘的方式转岗到企业内部其他主业单位。公司清理了公司内部有需求的岗位，列出清单列表，根据地域和岗位要求进行公示，鼓励转岗员工积极应聘，新岗位按照“满足生产单位岗位需求”“竞聘上岗、择优录取”原则，设置岗位竞聘条件，公开选聘，做好员工的招聘和分流工作。确保富余人员的全部消化和妥善安置。 西南交通大学硕士研究生学位论文第48页第5章公司开展职工社区治理创新的效果分析十多年来，通过上下共同努力，西南油气田公司推进职工社区治理创新工作，无论是水电气供能移交、物业专业化管理改革、医疗制度改革、社区养老机制改革、安全社区创建等方面，西南油气田公司都取得了一定成效。根据本文研究的实际，通过“前后”对比分析。即，通过对该项措施实施的前后进行对比，了解该项措施实施的效果。对比的依据有数据分析，即职工社区治理创新措施实施前后，相关数据的改变。对比的依据还有利益相关者评估等。5.1职工社区治理创新的目标西南油气田公司实施职工社区治理创新的总体目标是：坚持职工社区治理专业化、市场化、社会化这条主线，坚持分业规划、各归其位，厘清业务属性，按照生产保障业务、生活服务业务、职能管理业务、公共服务业务的发展定位实施分类改革，逐步推动职工社区治理各方面融入主业、融入市场、融入社会；对与主业联系紧密的生产保障业务和部分职能管理业务，直接成建制划转主业单位管理、融入公司机关部门；对住宅物业业务逐步实施去福利化、市场化改革；对“三供”业务、医疗卫生、社区管理等公共服务业务，加快推进市场化社会化，全面分离移交公用企业、属地政府和社会。减轻企业办社会的负担，降低企业运营成本；让职工及其家属享受更专业化的后勤服务，解除职工的后顾之忧，提升生活幸福感等。最终达到提高工作效率，促进社会发展，提升居民生活幸福度的目的。具体目标是：到2018年底前，全面完成西南油气田职工社区市场化社会化改革、业务结构调整、组织机构优化、员工转移分流工作。1.在2016年实现全部职工社区居民燃气业务分离移交，2017年完成全部供电业务移交，2018年完成供水业务移交。2.在2018年以前，物业服务移交四川川油物业有限公司，2019年，边远散小职工社区物业服务移交属地政府、街道社区。物业实现市场化收费服务。3．2019年以前，社区医疗、社区养老、社区治安安全等职工社区公共公益服务业务全面回归政府和社会。 西南交通大学硕士研究生学位论文第49页5.2目标达成效果5.2.1三供移交进展明显西南油气田公司所有职工社区涉及三供移交项目共有198个，其中供水移交有58个项目，供电移交88个项目，供气移交52个项目。截至2018年4月，已与接收方签订分离移交协议173个，其中供水移交协议43个，供电移交78个，供气移交52个。签订施工合同158个，其中供水移交项目签订施工合同32个，完成8个，竣工验收并业务移交6个；供电移交签订施工合同75个，完工29个，竣工验收26个，移交22个。供气移交项目签订施工合同51个，完工39个，竣工验收38个。相关进展见表5-1。表5-1三供业务移交进展已业项目已签订框已签订分离已签订施已完已竣工项目名称务移个数架协议移交协议工合同工验收交合计198181173158767075供水移交58464332866供电移交88837875292622供气移交52525251393837目前正在加速进行剩余住户的供能移交工作，确保2018年底以前全面完成“三供”移交工作。5.2.2社区住宅物业专业化管理有效2017年10月1日，川油物业公司与各矿区单位签订了《物业管理内部分离移交协议》，全面完成西南油气田公司本阶段住宅物业分离移交工作，截至2017年11月，共分离移交涉及川渝两地各地区住宅小区共计127个，面积约582万平方米。2018年1月起，职工社区物业管理收费制度得以推行。截至5月，川渝两地所有职工社区共收取物业管理费用超过一千万元。5.2.3医院改革分类明确有条不紊目前，自贡、遂宁石油医院已实施关闭注销，关闭后，片区医疗服务由社会医疗机构和公司内部其他医院承接，医院土地基地上部资产以租赁形式出租给社会医疗机构，剩余医疗人员转岗到其他岗位，盘活人力资源。 西南交通大学硕士研究生学位论文第50页泸州石油医院已移交西南医科大学附属医院全面负责，下一步将签订移交协议，届时将由西南医科大学附属医院全权管理医疗、资产、人员及运营管理等。新医院全部接收原泸州石油医院合同化员工，并签订双重劳动合同，解决人员安置问题。四川石油总医院、重庆石油医院、江油石油医院将逐步移交四川宝石花医疗管理有限公司管理，目前正在完善相关管理制度和后续事宜。5.2.4职工社区养老模式基本形成日间照料中心。西南油气田公司在重庆、遂宁、江油等石油小区引入“日间照料中心”。2015年，西南油气田公司在重庆石油小区设立社区日间照料中心，由公司提供闲置房屋作为场地，由地方政府出资进行改造升级，成立“暖洋洋社工中心石油工作室”，由传统“白天入托接受照顾和参与活动，晚上回家享受家庭生活”的模式，转变为专业机构照料和家庭照料的新形式。石油社区日间照料中心根据老人个性化和多元化需求，设有五个功能区域，分别是小课堂、休闲按摩、康复理疗、阅览室及电影厅。社区还对孤寡、空巢老人提供日常的日间照料午餐，每名老人午餐费一天共计12元，由地方街道和本人各支付6元，营养膳食的午餐有两荤两素一汤，由日间照料志愿者准点分餐。平均每年在重庆石油小区的社区日间照料对象有30余位老人，每年政府补贴约4万元。公司将位于遂宁的石油南苑小区A组团电梯3号楼底层1楼约600余平米的场地，改造作为“日间照料中心”临时性过渡用房，由遂宁市希望养老服务中心承接，作为“明星花园社区日间照料中心”，运行费用由承接机构自负盈亏。目前，“日间照料中心”只接纳南苑管理站辖区内的石油退休职工和家属。该中心设立了36张床位，已接纳9名石油退休老人入住。位于江油的中油涪滨花园小区设立老人日间照料中心，资中石油基地引入政府资源建设老年人日间照料中心，为石油社区的老人提供午餐、娱乐等日间照料服务。失能老人养护中心。2015年，公司将位于重庆市渝北区南桥寺的怡秀石油小区的闲置公房进行招租，引进“重庆德仁江北失能老人养护中心”进驻石油社区，机构养老实行有偿服务。该养护中心是重庆市首家为失能、半失能老人（患者）提供“医、养、康、护”相结合的服务性民营养老机构。内部设置文化娱乐室、书报室、花园露 西南交通大学硕士研究生学位论文第51页台等满足老人日常生活休闲需求。设置医疗床位50张、养老床位300张，拥有国内新型的多功能护理床、全国养老机构仅有一家的“瘫痪老人护理床”，以及先进的无线呼叫智能对讲系统，以科技、智能化服务确保“让家属放心、让老人安心”。中心内还设置一级综合医院，配备中高级职称医护人员、专业营业师及护理师，全天候为老人提供医疗、护理服务。该养护中心由西南油气田公司提供场地租赁，由地方投资1500万元，对占地5500平方米的房屋进行改造升级，公司仅保障水电气供给、改善周边环境、提供利好优惠措施，并与养护中心协商，优先为石油老人提供住养服务。这也是重庆市首家“医养结合”的老年服务中心。自2015年12月开业以来，每年有超过60名老人享受服务，其中不乏石油离退休职工。同时，自贡石油小区也积极引进地方养老院建立“老年康乐中心分院”和“高寺养老公寓”，为社区老人提供有偿养老服务。老年大学。西南油气田公司陆续在重庆、成都、南充等片区开办七所老年大学，通过与地方联办等方式，为社区老人提供文化教育服务。公司积极与地方老年大学协调，引入师资力量和业务指导，同时到具有先进建设经验的地方老年大学深入调研，充分利用各片区离退休活动室、职工食堂作为活动场地，采取企业支持一点、学员个人交一点的资金筹集方式，通过就地外聘和送外培训等，建立完善学校规章制度、财务及学员评比制度，促进了老年大学的规范运行和长远发展。2010年9月在重庆市大庆村石油小区挂牌成立的“重庆市老年大学石油分校”最初就是由公司向重庆市老年大学申请，想在重庆石油小区成立一所老年大学，使老同志老有所学，老有所乐，有更多的归属感。该校成立后，由公司进行管理，重庆市老年大学提供业务指导，重庆市委老干局、重庆市老年大学每年给予该老年大学关心和扶持。该老年大学不断探索老年教育新方法，研究从“惠老”到“慧老”的思路，逐步实现“教、学、乐、为”的结合。老年大学招收学员主要面向本单位离退休职工、有解人员、职工家属等群体参加合唱、摄影、声乐、民族舞、太极拳、交谊舞、瑜伽等专业的学习。1992年成立的四川油气田石油老年大学位于成都市，于2015年探索老年大学的自 西南交通大学硕士研究生学位论文第52页主管理，由离退休学员负责老年大学各个教学班的管理和服务工作。减少企业对老年大学的资金和精力投入。每年老年大学都举办表演赛、成果展示晚会等活动，展现社区老人良好的精神风貌和健康的体态。截至2017年初，公司各地老年大学共开设声乐、舞蹈、书法美术、太极拳(剑)、电子琴等各类班级78个，招收离退休职工学员3000余人。自开办以来，共有超过4万余人次从油气田老年大学毕业。5.2.5公共设施移交地方公共道路。2014年12月，西南油气田公司成功将位于江北区大石坝红石路过街人行天桥产权及管理职能从石油企业移交重庆市市政设施管理局管理。该天桥位于大石坝石油测井小区及测井公司办公楼门口，连接大庆村石油小区和马路对面的石油办公楼，主要为石油居民、子女提供安全的过街方式。1998年，该片区建设伊始，市政配套建设无法跟进，为了方便职工及家属出行，石油单位出资修建了此桥。天桥从启用至今，产权属于测井公司，由西南油气田公司负责管理维护。土地资产。2014年开工建设的重庆西站是重庆加快建设西南地区综合交通枢纽和支撑“一带一路”发展的支点，今年纳入了国务院督查室督办的城市重点民生建设项目。因西南油气田公司物资公司检测中心位于重庆西站站场和配套枢纽工程结合部，需予以拆迁。从2009年开始，西南油气田公司与重庆市政府相关部门进行沟通对接，参加重庆市政府及相关部门组织召开的各项迁建工作例会、专题协调会议、工作对接会议，多次与重庆市交通委员会等部门沟通商议，就检测中心搬迁、生产过渡保障、白市驿园区的新址规划达成了共识。公司克服了时间紧任务重、工作环节多、安全风险高等诸多困难和挑战，完成检测中心的搬迁，先后提前交付检测中心办公楼、专用线、319料场地块，并于5月23日启动检测中心设备物资向临时过渡场地搬迁工作，至6月28日圆满完成搬迁任务，社区活动场地。2015年3月，位于重庆的西南油气田公司“大庆村石油职工文化活动中心”管理权正式移交重庆市江北区大石坝街道，更名为“大庆村社区文体活动中心”。原“大庆村石油职工文化活动中心”建立于10余年前，内有图书室、舞蹈室等设施，供员工开展文化活动。但由于现实条件，该中心主要供离退休人员使用，如作为 西南交通大学硕士研究生学位论文第53页老年大学上课场所等。但每年公司人要投入百万对该中心进行管理维护，以及水电、办公用品等日常消耗和服务人员、保洁、治安人员的工资。公司经过统计了解大庆村的石油住户外迁达到30%，公司积极与地方政府联系，提出将“大庆村石油职工文化活动中心”进行移交后改造，资源共享，活动中心的管理和运行费用由政府买单。同在2015年，4月位于成都的石油社区文化活动中心开馆。该馆由西南油气田公司与地方政府共建，由公司提供石油小区锦华苑二期300余平方米的物管用房作为场地，先后引入成都市成华区文化局、民政局和猛追湾街道办事处等政府部门资源，共同投资建设，完成了活动场所的装修，并为社区文化活动中心购买了钢琴、架子鼓等声乐器材以及图书、电脑等，使石油社区文化活动中心成为融舞蹈健身、书画创作、文化阅读等多功能于一体的综合文化活动场所。在活动中心功能建设中，还引入了石油志愿者“杨大爷工作室”，利用专业社区志愿者服务组织的培训辅导，将其升级打造为一个热心服务社区公益事业的志愿者服务团队，调动更多小区住户参与小区事务的自主管理、自助服务中来。5.2.6职工社区治安水平得到提升位于遂宁市船山区的川中广德石油小区位于城乡结合部，周边治安环境相对较差，为确保辖区1600余名住户生命财产安全，维护正常生产生活秩序，公司加强与辖区派出所沟通，与遂宁市公安局，船山分局协调，2009年8月，广德石油社区管理站社区警务室正式启动，派出所落实一名干警出任社区民警，每周在小区工作不少于二天，处置各内矛盾纠纷、普及法律法规教育、强化出租房屋管理、治安隐患整改等。2013年，位于遂宁南苑石油小区的“明星花园社区”建设，公司积极与辖区富源路派出所联系，派出所专门安排一名民警长期进驻“明星花园社区”石油小区警务室，治安巡逻队也定期到石油小区开展治安巡逻，并在小区处理治安纠纷、消防安全检查和治安防范工作。社区警务室成立至今，共处置治安案件10余起，调解矛盾纠纷成功率100%。2013年起，公司与成都市公安局沟通联系，在成都石油小区设立社区警务室2个、警亭2个、人民调解室2个，并在小区内张贴片警联系信息，方便群众联系警察和报警。公司组织员工与社区共同组建了一支30人的特勤小分队，在每天上下班高峰时段，加强对一号桥石油社区周边街面的巡逻。2015年，公司利用位于资阳市的书台雅居石油小区空闲房屋设立社区警务室，引 西南交通大学硕士研究生学位论文第54页入治安民警、交警、特警进入石油小区，为社区居民咨询、办理相关业务提供方便，进一步巩固小区治安管理成果、规范小区交通秩序。位于四川江油市的涪滨花园石油小区设立的社区警务室，建立起了由社区民警主导“六员”使用、管理和考核的“六员联动”机制，民警与公司员工协同开展群防群治，形成了“基础信息联采、矛盾纠纷联调、重点人员联控、区域治安联防、平安社区联创”的局面。截至2017年共为居民化解邻里各类矛盾纠纷300余起，监督隐患整改100余处。2013年，位于泸州的纳溪石油小区与泸州市纳溪区公安分局协作配合，警企联动强化金桂苑、丹桂苑两个石油小区的治安管理。纳溪区公安局重案中队和较场坝社区警务室进驻金桂苑小区，实现小区治安事件“一站式出警”，形成震慑，最大限度提升齐抓共管能力。并推行地方警务人员与小区保安中队“统一值班、统一执勤、统一出动”的三联动机制，强化重点要害部位巡逻，加大特殊群体的管理力度，有效提高治安防控能力，实现打击和防范的有机结合。截至2018年3月，各地石油职工社区已建立石油社区警务室34个、报警点39个，协调地方派驻警察52人、协警15人，联系警官13人。5.2.7成功建成“安全社区”2012年以来，南充石油小区的交通伤害、火灾事故、活动场所、工作场所事故为零，设施设备完好率100%，职工住户满意率96%，实现安全生产3606天，连续9年实现“零事故、零伤害、零污染”目标。该小区于2013年获得“四川省安全社区”，2014年12月2日，在全国安全社区建设工作会议上，西南油气田南充公管中心被授予“全国安全社区”荣誉称号，成为四川省和西南油气田第一家以企业主导型建成“全国安全社区”的单位。2013年11月19日，重庆市安全生产监督管理局“安全社区”专家评定组对重庆桃花石油小区安全社区建设情况进行评定验收。评定组认为该中心安全社区建设取得明显成效：一是领导高度重视，把安全社区建设纳入石油社区管理站重点工作。成立跨界合作机构，吸纳辖区相关单位共建安全社区。二是安全基础管理工作扎实，严格按照相关规定管理，推进创建工作。三是部分安全社区建设项目设置符合辖区安全特点，项目具有代表性。如工作场所“目视化”管理等。四是现场具有一定的安全宣传氛围，社区内有安全社区相关内容宣传，危险源安全提示醒目等。12月18日，重庆市 西南交通大学硕士研究生学位论文第55页安全生产监督管理局下发文件通知，正式命名重庆公管中心长寿石油社区管理站（桃花石油小区的管理单位）为“重庆市安全社区”。5.3职工社区治理创新成本收益分析5.3.1降低成本企业为职工社区居民转供电力、自来水、天然气，提供物业服务，承担了大量成本。虽然转供的能源向居民收取相应费用，但企业承担了大量的管道检维修、更换，以及跑冒滴漏输损，还有从事维修、收费服务的人工费用，每年这些费用合计超过百万元。“三供一业”分离移交，使企业有效降低了管道维修维护、服务人员管理、供能倒挂补贴等成本费用。公共设施方面。由于使用年限较长，天桥的桥体、梯步、护栏等设施老化严重，公司每年要花费6万余元和大量的人力对天桥进行检测、修缮、清洁和安全管理。移交后，公司不再承担维护费用。原职工活动中心由企业负责管理和养护，每年要进行清洁、管理、水电费用，以及人工等费用总计130余万元。大庆村石油职工文化活动中心移交后，原活动中心的9名员工通过分流，充实到社区管理站其它岗位，节约了这笔费用。5.3.2取得社会收益“三供一业”移交，不仅节省了费用，更重要是减少了承担老化的供能管道可能带来的安全环保隐患，特别是存在重大安全隐患的天然气管道交由专业的燃气公司管理，降低了安全风险，地方公共资源得到优化整合，提升了城市基础设施建设管理水平和运行效率，增加了社会收益。企业原来没有设立社区养老机构，自从引进了日间照料中心、失能老人养护中心等机构后，由地方政府或机构出资，企业不承担任何费用，仅提供安全监管及协助的服务。为社区职工老人引进了大量的社会服务，让社区老人足不出户得到实惠。人行天桥、道路，活动中心等公共设施的移交，既符合地方政府管理要求，也方便了居民群众的日常生活，同时规避了安全风险。企地联合，提高社区治安和安全水平，为社区居民群众带来的社会收益是不可估量的，和谐稳定安全的居住环境不仅让社区的居民安居乐业，也给地方片区带来安定和谐的氛围，收获了企业和地方的双赢。 西南交通大学硕士研究生学位论文第56页5.4利益相关方评价5.4.1职工社区社会治理的利益相关者分析管理学意义上的利益相关者（stakeholder）是指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者。在本文的案例中，利益相关者包括内部和外部两个范畴。内部利益相关者主要包括西南油气田公司管理层、公司员工，他们是政策的承受者，对政策制定与实施的利弊得失有最真切的感受。外部利益相关者主要包括石油社区居民、地方机构，即街道办事处、居民委员会等。他们是职工社区治理创新政策的受益者，他们的评价与感受，对评价西南油气田公司实施职工社区治理创新的效果有重要作用。本研究采取前后对比和利益相关者访谈法进行效果分析。一是对比实施职工社区治理创新前后，相关指标的完成情况，以及企业成本的降低，证明西南油气田开展职工社区治理创新取得了实质性的效果。二是采取调查和访谈的方式，了解企业员工、社区群众、地方组织对企业实施职工社区治理创新的感受。5.4.2利益相关者评价企业员工得到妥善安置。三供一业移交后，原从事维修服务的工作人员部分跟随业务移交专业化单位，如整体移交主业单位从事电力、管道维护。其余人员妥善安置到主业单位相应部门，从事行政、管理、营销、安全等工作。部分物业相关人员分流安置到川油物业公司，继续从事物业管理工作。关闭和移交地方医院的中石油员工已经通过分流转岗到其他岗位，接受培训后从事生产相关工作。移交四川宝石花医疗管理有限公司管理的三家医院的石油员工按照计划，是可以通过劳务输出的方式，继续在原岗位从事医疗相关职业。无论是转岗还是劳务输出的员工，经过相关政策宣传解释后，没有出现明显抵触情绪。居民表示满意。“三供一业”的分离移交，将专业的事交给专业的人来做，使驻矿职工群众获得了保障能力强、更加可持续的优质高效服务。针对“三供”移交，西南油气田公司提前做了大量政策宣传解释工作，取得大部分居民理解和支持。截至2017年12月，未发生一起因“三供”移交造成的居民投诉或纠纷。经调查，2017年，各片区石油小区物业服务满意度均在90分以上，未发生安全环保责任事故。居民对小区物 西南交通大学硕士研究生学位论文第57页业服务市场化、社会化基本满意。有居民在调研访谈中表示：燃气移交后，可以通过手机微信缴费，减少了跑服务中心窗口的频率，生活更容易了。社区养老机构的引进，让社区老人得到专业人士的服务，他们在专业机构得到了日常休闲、吃饭、医疗、养老的专业服务。重庆片区还成功争取地方对石油小区65岁以上孤寡、空巢老人每月发放300元代金券，用于支付医疗诊治及家政服务等，使社区无助老人得到了企地双方的关爱。目前石油社区80岁以上老人分三个档次每月享受到不低于50元的政府老龄补贴，65岁以上孤寡、空巢老人获取社会补贴等。重庆片区石油小区还与地方政府协调，为小区的失能老人、空巢老人家中配备紧急呼救机，组织社区志愿者定期上门为老年人理发、做卫生、送医送药等服务，使社区无助老人得到来自企地双方的关爱。在调研访谈中，部分老年居民表示，目前在职工社区生活便捷，可以参加的活动形式多样、丰富多彩，晚年生活幸福。医疗设施的移交和社会化，让职工社区居民享受了更高层次的医疗服务。例如原重庆石油医院，在改革成为地方社区卫生服务中心后，得到上级指导医院——重庆医科大学附属医院（三级甲等医院）的大力支持，每周有重庆医科大学附属医院的教授及专家来到重庆石油医院坐诊，让石油职工社区的居民在家门口享受名医的服务。一位在重庆石油医院看病的老人接受访谈时说：“原来去重医（重庆医科大学附属医院）一趟要排半天的队，现在在石油社区就可以让重医的医生看病，方便多了。”大庆村石油职工文化活动中心移交后，街道办事处全面负责活动中心的日常运行管理及设施维护，政府投入20万元设置社区科普活动室，并在活动中心内购置近30万元的体质检测设备。活动中心保留原来企业服务石油职工的所有功能，同时向社区所有居民提供文化生活需要的多种服务。目前居民对活动中心的设置和管理表示满意。居民安全意识得到提升。2013年3月，西南油气田公司在南充石油小区组织了创建“全国安全社区”社会调查，共计发放调查问卷2600余份，对社区居民进行交通安全、消防安全、治安安全、场所安全、家居安全、环境安全、事故与伤害等危害因素进行调查。其中，交通安全的调查统计主要从乘坐的交通工具、遵守交通规则的情况、社区交通规范管理方面、交通安全宣传与教育培训、交通法律法规意识方面进行了调查。消防安全社会调查主要是从消防知识培训、灭火器的使用、如何扑救助家用电器火灾、家里发生火灾里的处置、消防通道畅通情况、消防应急逃生、应急培训等方面进行调 西南交通大学硕士研究生学位论文第58页查。治安安全的社会调查主要是从住户家中防护设施、辖区防范设施、治安事件、普法宣传、治安情况、出租房管理、处突满意度几个方面进行了调查。场所安全主要从机械安全、火灾爆炸、特种设备、职业病、办公室安全、建筑安全、危险化学品安全、民工安全、中毒等方面的管理以及场所安全教育和管理方面应关注的情况进行了调查。家居安全主要是从使用的灶具、电气线路、热水器类型、动物或锈铁伤害以及处理、食品安全、药物安全等方面进行了调查。环境安全的社会调查主要是从社区环境安全隐患排查与治理、社区公共设施及事故与伤害隐患、环境存在的安全问题、易发生的伤害进行了基本调查。事故与伤害的统计主要从受到的伤害、就医、伤害发生的类型、伤害发生的地点、伤害发生的活动等方面进行了调查。经分析统计整理，情况见下表：表5-2西南油气田公司南充石油小区创建“全国安全社区”开展活动情况表开展从未开展调查项目偶尔开展（%）（%）（%）社区内是否开展交通安全宣传和教育21.4269.589培训？社区是否组织消防应急逃生演练活31.8939.7328.38动？您所居住的社区是否开展法律咨询、普42.3545.4612.19法宣传、法律援助等法制宣传和教育？您所居住的社区是否经常进行社区环64.531.274.23境安全隐患排查与治理？ 西南交通大学硕士研究生学位论文第59页表5-3南充石油小区居民对相关安全知识了解情况调查项目是（%）否（%）不确定（%）您是否知晓应等待绿灯变亮才通行？90.33.855.85你是否清楚机动车酒驾扣分分值？机动车闯39.044020.96红灯扣分分值是多少？您认为“只要水平高，骑单车带人不会发生6.2365.5428.23伤害”的说法正确吗？您是否清楚自已或家人对哪些药物过敏或其67.0710.1222.81他不良反应？您是否知道伤害是可以预防的？82.234.6913.08您所居住的社区公共设施是否完好？79.196.5814.23表5-4西南油气田公司南充石油小区创建“全国安全社区”居民满意度调查满意一般调查项目不太满意（%）（%）（%）您对社区的消防安全满意度是？73.524.042.46您对所在辖区内派出所处置突发事件的65.5430.154.31满意度如何？从表5-3至表5-4可以看出，公司开展了大量关于社区安全的工作，居民对小区创建“全国安全社区”的效果表示基本满意，大多数社区居民基本掌握了必要的安全常识和涉险救助知识，安全意识得到提升。 西南交通大学硕士研究生学位论文第60页第6章公司实施职工社区治理创新的经验启示6.1创新特点在公司推进职工社区治理创新的实践中，总结提炼了较为成熟的工作措施及经验，具体体现在以下几点。6.1.1治理主体的创新建国初期至改革开放时期，鉴于社会发展的局限性，企业办社会成为当时国有企业的主要管理方式。国有企业作为服务的主体，为员工提供从摇篮到坟墓的福利，员工们不用走出小区就能享受到企业提供的一切生活服务。随着时代的发展，传统的企业管理方式不再适合现代人们的需求。创新社会管理不再是一个企业事，单凭企业的力量也无法提供让居民群众实现更好生活的服务，而是要联合地方政府、相关部门及群众多方的力量。企业逐步推进“小区住户向社区居民”、“企业人向社会人”转变，就是要联合社会、联合社区，将管理服务的主体从原来的单一来自企业，推广至地方政府部门、地方警务、消防、卫生、教育部门，以及社区居民、志愿者等全社会共同参与。例如在本案例中，水电气供应由原来企业转供，创新为交由国家电网、地方水务集团、地方燃气公司供应，物业服务交由专业化物业公司管理。社区公共部位移交给地方政府管理机构，如地方政府、街道办、居委会等。社区老人服务和医疗服务交由社会专业养老、医疗机构。社区治安和安全，由企业与属地公安局、派出所、消防支队等专业化机构共建共管，实现责任共担。并适当组建居民志愿服务队参与社区公共秩序维护和服务等。6.1.2治理结构的创新为了让地方政府部门参与职工社区治理，西南油气田公司主动与属地街道和居委会对接，签订《共建协议》，共同约定共建事项。在引进来的同时，公司也主动走出去，采取居民选举和委派相结合的方式，委派公司驻矿科级单位负责人兼任石油社区社会事务工作站站长，并通过选举担任石油社区居委会主任，其他工作人员由企地共同派驻，明确驻矿单位一名副处级领导分管企地共建工作。在此基础上组建石油大社区党委，将驻矿单位党组织负责人选为大社区党委班子成员，党委下设党支部，并成立老年协会、计生协会、妇代会等群众组织， 西南交通大学硕士研究生学位论文第61页与企业共同管理社区事务。企业派驻人员在社区任职，驻矿单位共同参与社区事务管理。定期与地方警务、消防部门开展联席会，交流石油小区安全、治安问题，共同分析探讨解决问题的方式方法。安排专门人员落实与地方卫生、教育部门的交流联系，参加地方文教卫部门开展的会议，结合企业需求开展相关活动。组建社区志愿者服务队，招募有爱心、有责任心的居民和员工组成志愿者服务团体，在石油小区开展各类志愿活动，提升社区自治能力。6.1.3治理模式的创新有了地方政府及部门，以及居民的参与，石油社区治理的模式发生了根本性的改变。从以前的企业大包大揽，变成多方参与，整合资源的同时，降低企业成本消耗，也让居民享受更多福利。以“三个一体化”促进社企“党建共兴、资源共享、发展共赢”的举措和成效。坚持政企共建，以组织一体化共织“一张网”，横向上致力于完善“街道党工委+社区党委+企业党组织”的区域化大党建架构，纵向上致力于促进“社区党组织+驻区企业党组织+网格化党组织与党员志愿服务队”基层党组织无缝联接，确定“总部先锋·幸福石油”共建目标，每季度定期召开党建联系会议，为确保社区发展治理有力有序有效奠定了坚实基础。坚持政企共治，以治理一体化共下“一盘棋”，顺应基层治理由自我封闭向开放融合转变的新趋势，加强职能化小区建设，开展精细化专项治理，携手整治石油路，整合组建“社企红袖套”队伍，健全完善“政企警联勤联动”机制，拓展“自治”为“共治”、延“协管”为“共管”。坚持政企共享，以服务一体化共建“一个家”，梳理20余处载体作为“区域化党建共享资源库”，助力社区党建工作室、文化活动中心、微型消防站、网格化工作室等阵地建设，携手社区建立党员服务家庭、党小组服务楼栋、党支部服务小区、党委服务社区“四个机制”，主动拓展440党员志愿队服务范围，组建学雷锋、爱心助老等6支党员志愿队伍，共建“杨大爷工作室”等一批公益性组织。此外，与地方加强联系，帮助企业在推进三供一业移交、公共设施移交地方等重点工作时，获取地方优惠政策和支持帮助，确保重点工作平稳、顺利推进。简言之，国有企业推进职工社区治理创新不是一蹴而就，也不是单打独斗就能干 西南交通大学硕士研究生学位论文第62页好的事。要依赖国家相关部委、地方政府及机构、地方企业、社区群众、企业员工的共同参与。希望能通过举国上下的共同努力，达到创新社会管理的良好想过，推动社会繁荣发展，人民生活幸福，企业效益提升的三方共赢局面。6.2主要经验6.2.1建立保障改革有效推进的组织机构各板块的工作主体为西南油气田公司，公司层面成立组织领导机构，由公司主要领导任工作组长，主管职工社区管理工作的公司副职领导任副组长，相关部门协同管理。在公司层面成立了“三供一业”移交、物业服务市场化改革、医疗业务改革等专项工作组，负责各项改革工作的组织、方案编制和实施等工作。在成都、重庆、川南、川中、川西片区分别成立以托管单位牵头、相关单位参加的公共事务业务机构人员优化调整领导小组，负责组织编制公共事务管理中心业务机构人员优化调整实施方案，制定工作计划，研究解决实施过程及矿区改革中出现的问题矛盾。6.2.2构建促进改革推进的工作机制及制度制定了《西南油气田公司全面深化矿区服务系统改革框架方案》和机构重组整合、“三供一业”移交、物业收费制度改革等配套改革方案。出台了《西南油气田分公司矿区改革员工安置实施意见》、《关于矿区服务系统移交板块中操作服务人员在管理、专业技术岗位的情况分析及工作建议》及《机构重组矿服部机关人员调整的建议》等5项配套政策。制定“三供一业”移交工作实施、公共事务管理中心员工分流安置以及公共事务管理中心业务机构人员优化调整实施方案编制等指导意见。并建立了公司改革领导小组一体统筹，各相关部门和单位协同推进、督促检查的矿区改革工作机制，定期召开矿区改革领导小组会议和专项工作例会，保障改革有效推进。6.2.3各板块领导小组工作有序各板块领导小组按照地方、上级单位的要求，结合单位和小区实际，明确移交的工作项目范围、工作目标、推进时间表、重点工作、注意事项等。各板块负责主管部门收集资料，了解各自板块内涉及移交的具体范围、项目、涉及的相关人员，明确移交对象或外联对象。与地方政府、居委会、街道办，以及地方公安局、消防部门、城管执法部门等建立定期联系机制，围绕移交工作进行共同协调。涉及引进外部社会资源的，由各板块负责主管部门开展宣传和选择工作。吸引外 西南交通大学硕士研究生学位论文第63页部资源进入小区，也挑选有资质、有能力的单位进驻小区，为居民提供服务。同时在工作实施推进过程中简化优化程序，做好补贴资金申请等。6.3存在的不足及改进措施6.3.1存在的不足西南油气田公司实施职工社区治理创新的过程中，虽然进展顺利，取得一定成效，但也存在诸多不足之处。1.政策滞后在实施职工社区治理创新的过程中，西南油气田公司通常会遇到政策滞后的问题。即一个问题产生后，才发现相关政策缺失或现有政策不明确，这给职工社区治理创新的实施带来很多困惑。例如在国有资产移交国有平台公司过程中，产生了税费问题、移交改造费用过高、物业移交和收费制度等环节缺乏指导政策。在这种情况下，为避免与上级要求和期望出现偏差，西南油气田公司不得不暂时停下改革的脚步，与政府、上级单位积极协调，告知企业实际操作中的需求，等待地方及上级单位制定政策和指导意见，方可开展下步工作。这样的等待给企业和社会都带来不利的影响。2.参与主体不够多此次职工社区治理创新的实践，主要是国家提要求、企业唱主角、地方政府作为辅助。在这个过程中，企业作为开展方和推动方，消耗了大量人力物力。虽然得到了地方相关部门和单位，以及部分社区居民的协助，但还是存在参与主体不够多的缺陷。如果在创新的一开始，就吸收居委会、街道办，地方消防部门、治安部门，以及社区居民广泛参与，也许推进职工社区治理创新的进度能进一步加快，效果也更好。6.3.2改进措施1.争取更多国家及地方、上级单位的政策、指导方案支持政策是一切社会治理创新工作开展的基础和前进道路方向，建议国家及地方相关部门在出台指导意见时，具有更多的前瞻性和预见性，将问题考虑在操作开展之前，提前制定相关政策和制度，让制定的政策贴近实际需要，解决现实的问题，可以加快实施进度。针对移交过程中产生税费问题，建议国务院国资委主动指导，地方税收部门协调， 西南交通大学硕士研究生学位论文第64页落实具体处理政策，给予移交方和接收方适当减免税款优惠政策。针对移交改造费用过高的实际，积极联系上级部门及国家财政部门制定相关政策，建议国家给企业减免部分费用，或给予相应财政补贴，缓解企业的财政压力。同时建议西南油气田公司提前或尽快督促上级单位在石油小区住宅物业业务移交川油物业公司后，明确公建配套设施设备后续维修费用的资金渠道和列支方式。例如可以按照属于物业服务费范围内的小区共用部位、共用设施设备、公共建筑等的日常维修、维护、检测费用，由物业公司从收取的物业服务费中支取，不属于物业服务费范围内的中修、大修等费用，由物业公司提出申请及工程预算，费用由移交单位承担的方式处理。由于目前公司内部办公物业市场倾斜政策和定价机制尚未形成，有关服务内容、服务费用、服务标准还不明确。建议公司向上级部门申请，实现内部办公物业原则上统一交物业公司承接，服务内容应包含秩序维护、环境卫生、庭院绿化、植物租摆、设施设备维修维护、客服(会议)服务，服务标准按照处级及以上单位的办公物业按一级服务标准执行，其他办公物业的服务标准由双方协商确定。对于办公物业的服务价格，建议统筹考虑物业公司生活物业、办公物业的经营情况，在生活物业市场化转型过渡期内，按照“保本运行、微利经营”的原则确定价格，待完成市场化转型后，逐步实现与市场价格接轨。针对物业收费推向社会化的困难，建议上级部门进一步明确具体的补贴政策，例如将纳入改革范围人员扩展为职工社区所有在职职工、离退休人员及其他群体，不区分居住地域。2.动员多元主体参与，发挥多元主体的参与积极性在实施职工社区治理创新的过程中，笔者发现，职工社区治理创新不仅涉及地方政府，还涉及地方各类企业。例如涉及三供移交的电力部门、水务部门和燃气供应部门，以及石油小区周边的企业。建议国有企业在实施职工社区治理创新之前，提前与这些单位加强联系，建立联合机制，让他们共同参与到实施职工社区治理创新的过程中，为居民的生活用能和社会治安保障共同出力，促进社会和谐发展。在政府和企业参与之外，建议地方公益组织和社区居民群众也积极参与到职工社区治理创新中来。特别是物业服务移交后，建议公司引导居住社区居民成立业主委员会，选举业委会负责人和工作人员，成立志愿者服务队，实现居民自主自治。 西南交通大学硕士研究生学位论文第65页同时，应积极鼓励和吸收石油小区周边群众参与到职工社区公益服务中来，立足组建维护治安服务队、关爱空巢老人、留守儿童志愿者服务组织等，集合社会的力量做好职工社区治理创新工作。群众参与还可部分解决石油小区居民的剥离感，在社会服务过程中，小区居民可以逐步融入社会奉献的队伍，获得成就感和归属感。 西南交通大学硕士研究生学位论文第66页致谢在各位老师、同学、同事的帮助下，历时一年多时间，我的论文得以顺利完成。因为我学识有限，对政策的理解和感悟不够深刻，论文难免有疏漏和不足，敬请各位老师批评指正。在准备论文的这段时间，我的指导老师给予了我非常多的指导与鼓励。老师学识渊博、治学严谨，是我学习的榜样。在此，我对老师的悉心教导和帮助鼓励表示衷心感谢。在撰写论文的过程中，西南交通大学的同学们给予我很多帮助。他们从繁忙的学习中挤出时间，帮我查询和下载相关文献，让我的论文得以顺利完成。我向他们表示深深的谢意。同时，在撰写论文的这段时间，也是我事业和家庭迎来转折的时间。我的家人在背后无私支持和鼓励我，让我能同时兼顾好工作与学习。我要对他们说一声谢谢。西南交通大学是一所百年名校，我为我能成为西南交大的毕业生为荣。希望学校越办越好。 西南交通大学硕士研究生学位论文第67页参考文献[1]AlanFowler.ImprovingNGOgovernance:practicalapplicationsoftheGATEapproach[J].DevelopmentinPractice,2013,23(1)[2]BDeacon,EOllila,MKoivusalo,PStubbs.GlobalSocialGovernance.ThemesandProspects[J].RevueGeneraleDesRoutesEtDesAerodromes,2003[3]BDeacon.TheMakingofPost-communistSocialPolicy:TheRoleofInternationalAgencies[J].JournalofSocialPolicy,1997,26(1)[4]BDeacon.Thesocialprotectionfloorandglobalsocialgovernance:Towardspolicysynergyandcooperationbetweeninternationalorganizations[J].InternationalSocialSecurityReview,2013,66(3-4)[5]CCarvalho,CBrito,JSCabral.Towardsaconceptualmodelforassessingthequalityofpublicservices[J].InternationalReviewonPublic&NonprofitMar...,2010,7(1)[6]DCraig,WLarner.LocalPartnershipsandSocialGovernanceinAotearoaNewZealand[J].JournalofPowerSources,2002(275)[7]DSchiek.TheEUConstitutionofSocialGovernanceinanEconomicCrisis:InDefenceofaTransnationalDimensiontoSocialEurope[J].MaastrichtJournalofEuropean&ComparativeLaw,2013,20(2)[8]EBBluemel.OvercomingNGOAccountabilityConcernsinInternationalGovernance[M].SocialScienceElectronicPublishing,2004[9]EBAKaasch,KMartens.ActorsandAgencyinGlobalSocialGovernance[J].Politics,2015[10]JAOcampo.RethinkingGlobalEconomicandSocialGovernance[J].JournalofGlobalization&Development,2010,1(1)[11]KMartens,JKruse.NGOsinComplexGlobalSocialGovernanceArrangement:DriversofPolicySynergyorPolicyConflict[M].XVIIIIsaWorldCongressofSociology,2014[12]MStier.It'sTimetoInspireaNewGenerationtoPublicService[M].PaTimes,2004[13]MARaee.MillenniumDevelopmentGoals:Toolortokenofglobalsocialgovernance[J].MeritWorkingPapers,2014,024(203)[14]MERobinson.LeadershipstylebestpracticesfornewUnitedStatesPublicHealthServiceCommissionedCorpsofficers[M].Dissertations&Theses-Gradworks,2012[15]MJWMed.Loveisnotamarketablecommodity:newpublicmanagementintheBritishNationalHealthService[J].JournalofAdvancedNursing,1995,21(5) 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