试论我国全面预算管理监督制度的构建_1

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1、试论我国全面预算管理监督制度的构建论文关键词：全面预算管理监督制度；全口径；全组织；全过程；政府收支分类改革　　　　论文摘要：预算管理监督是政府预算管理中的重要环节，建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度”具有重大的理论和现实意义。特别是我国从XX年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立这样一套完整规范的政府收支分类体系必将对我国全面预算监督制度的构建产生深远的影响。在此基础上，我们提出了构建全面预算管理监督制度的具体建议。　　　　预算管理监督是财政监督机制建立的核心内容，是政府预算管理中的重要环节，而建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监

2、督制度”，对于保障稳定长效财政监督机制的实现具有重要的意义。所谓“全口径”，是指将预算监督的口径覆盖包括非税收入在内的全部财政资金的管理过程；“全组织”是指构建由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介机构组织、其他党派、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督相结合，外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指将监督工作寓于财政资金预算管理的全过程，包括预算的编制、执行和调整、决算等环节。　　政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。随着公共财政体制的逐步建立和各项财政改革的深入，

3、我国原政府预算科目体系的不适应性和弊端日益突出，财政部决定自XX年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。这一改革必将对我国建立全面预算监督制度产生深远的影响。　　　　一、预算监督的理论依据　　　　(一)委托一代理理论：经济学视角　　在某种程度上，政府可以看作是一个国家或社会的代理机构，承担着公共受托的责任，同时，公民需要向政府纳税、缴费，以此来弥补公共产品的供给成本。这样，政府预算就体现为公民、政府和政府内部职能机构就政府活动和方向所形成的一种委托代理关系。委托一代理理论认为，在委

4、托人和代理人之间存在着明显的信息不对称，在此前提下，委托人总要面临“代理成本”问题。大量研究表明，解决这一问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。但是由于“所有者缺位”和“激励不足”等问题，在很大程度上减弱了激励的内在动力。只有依靠建立和加强监督机制，才能最大限度地缓解公民、政府和政府组织内部的信息不对称问题。同时，由于政府预算体现出来的是一种多层次的委托代理关系，包括社会公众对立法机构、立法机构对政府、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、各机构对机构工作人员的长长的委托代理链条。利益冲突和权力不匹配等问题不可避免地会带来预算资金管理的混

5、乱和无效率。而加强预算监督，构建全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度就成为确保财政资金使用合规高效的必然选择。　　　　(二)宪政分权学说：政治学视角　　宪政分权学说，又称为“三权分立”学说，是西方宪制理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。概括起来，其基本内核主要包括以下三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构负责具体行使。宪政分权学说的合理成分对于我国预算管理制度的改革具有一定的借鉴意义。预算管理权力是一个国家经济权利的核心之一，预算资金分配和管理往往是政府利益矛盾最为集中的

6、地方。因此，构建完善的预算管理监督机制需要注意以下几个方面的问题：第一，在形成各组织共同监督预算的同时还必须使预算权力在立法机关与行政机关之间进行合理分配，权力边界要科学明晰。第二，形成相互制衡和协调的机制，这既包括政府预算各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。第三，要充分体现人民对预算监督的最高权力。　　　　二、我国当前预算监督中存在的主要问题　　　　(一)法律建设明显滞后　　这突出表现在以下三个方面：第一，迄今为止，我国尚未出台一部系统而权威的预算监督的法律法规。第二，我国现有的预算监督方面的规定大多散见于《预算法》、《会计法》、《审计法

7、》、《税收征管法》、《注册会计师法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等相关法律法规中，既不系统，也不权威。第三，现行的部分法律法规由于制定已久，没有根据经济环境的变化及时更新，已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。　　　　(二)权力边界模糊不清　　从目前的情况来看，我国对预算监督机构监督职责(权力边界)的规定比较笼统，监督力度强弱不一，影响了整体效能的有效发挥。目前，各级人大对政府预算的审查尚不够严格和细致，对预算编制、预算执行等环节的监督相对来说较弱。行政机关的预算监督力度相对较强，但是在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、金融等部门

8、的职责分工还不甚明确。在检查计划上不能